La transparencia es una exigencia para todas las instituciones públicas. Los requisitos normativos, las políticas de transparencia y las oportunidades digitales han contribuido a que nos encontremos con una amplia oferta de herramientas de transparencia al servicio de la ciudadanía y de las administraciones. Esta variedad permite elegir entre diferentes recursos para fortalecer una relación abierta entre ellas. El modelo de transparencia de cada institución se plasma en cómo articula cada una de las herramientas, y el de la ciudadanía se marca en el uso que les da. En este artículo queremos hacer una recapitulación de los principales tipos de transparencia, explicando su finalidad y necesidades y relacionándolo con las herramientas que pueden cubrirlos.
Transparencia preventiva
El primer nivel de transparencia es la transparencia preventiva. En ella la información tiene como función afianzar la confianza en las instituciones y evitar comportamientos sospechosos de pervertir su uso. La información que se publica tiene la función de aclarar el escenario en el que se va a realizar la gestión pública.
El contenido de la transparencia preventiva se realiza a futuro: se cuenta algo antes de que ocurra o pueda ocurrir. Por ello, la información tiene un carácter declarativo y permite saber si esa declaración se cumple o se actúa en consecuencia. La información de estas herramientas tiene que ser detallada, muy precisa y no debe variar a lo largo del tiempo.
Hay dos claros ejemplos de transparencia preventiva: los calendarios de actividad y las declaraciones de bienes. Los calendarios de actividad permiten comprobar que la acción de las instituciones no pervierte sus ritmos conforme a los intereses del gobierno, como ocurre con el calendario de publicaciones del INE. Las declaraciones de bienes, como hacen en el Ayuntamiento de Esplugues, sirven para conocer los posibles conflictos de interés o enriquecimientos ilícitos de los representantes públicos.
Transparencia transaccional
La transparencia transaccional tiene como finalidad garantizar la igualdad de oportunidades de la ciudadanía y la sociedad civil en lo que corresponde a la acción pública. Su función es que todas las personas (o empresas) que pueden estar interesadas en un proceso tengan la misma información y oportunidades para realizar algún tipo de relación con las administraciones públicas.
La transparencia transaccional tiene un componente previo (informa de lo que va a pasar), pero sobre todo, ocurre a tiempo real. Esto significa que, a diferencia del caso anterior, el contenido cambia en el tiempo, y la información tiene que llevar un ritmo que permita la reacción de las partes interesadas de manera efectiva. Es decir, si se publican las listas sobre admitidos a un procedimiento, tiene que haber tiempo para que los interesados puedan recurrir.
La información transaccional tiene que ser especialmente clara, porque requiere una interacción directa de personas que no son parte de la administración, y debe tener una divulgación importante, no sólo al inicio del proceso, sino en cada cambio del estado. Esto hace que la cantidad de información que se publica en estos recursos sea mucho más grande y detallada que en otros, y posiblemente, ese nivel de detalle no sea necesario en el futuro en términos de acceso universal. Podemos dejar de informar de cada paso del proceso en público, pero dejar disponible su accesibilidad en recursos como los portales de transparencia y centrándonos en otros recursos de portales.
Ejemplos claros de estos recursos son las convocatorias de ofertas de empleo público o los perfiles del contratante. El mismo contenido transaccional tiene otras proyecciones en otras herramientas de transparencia. Por ejemplo, la ciudadanía no necesita saber normalmente todas las etapas de una licitación, pero sí que necesita tener una visión de a quién para qué y cómo se contrata en una administración, como podemos ver en este portal de la Diputación Provincial de Castellón.
Transparencia operativa
La transparencia operativa hace referencia a cómo están actuando las instituciones de manera cotidiana. A diferencia de la transparencia transaccional, no requiere una interacción directa por parte de terceros, de manera que el ritmo de publicación no precisa anticipar reacciones y el contenido es más informativo (cuenta qué ha pasado) que explicativo (qué es lo que hay que hacer).
La transparencia comparativa tiene que incluir un gran nivel de detalle y, en muchos casos, alta especificidad técnica. Además, es necesario el uso de elementos de perspectiva, dado que cuando la información que nos llega es muy actual es muy difícil aportar significado real sin ver el conjunto de datos en su contexto.Este tipo de transparencia tiene apoyos en series temporales o explicativas. Dado que la actividad de las administraciones públicas es muy grande, es necesario aportar mecanismos de búsqueda, localización e identificación de la información, dado que no podemos publicar todo en la portada.
Ejemplos de herramientas de transparencia operativa son los visores de presupuestos como este de Huelva o las agendas de los altos cargos, como vemos en Alcobendas.
Transparencia fiscalizadora
La transparencia fiscalizadora es la que solemos tener en mente cuando hablamos de portales de transparencia. Se trata de la información que se presenta a la ciudadanía y a la sociedad civil sobre las acciones que han realizado las administraciones públicas. Es generalmente una información a posteriori que permite valorar si la acción de las administraciones es legal y legítima. Igual que ocurría en la transparencia preventiva, es importante que el contenido de la información sea estático y trazable.
Por definición, las herramientas de transparencia de este tipo como los portales crezcan de manera continuada generando grandes cantidades de información que puede resultar difícil de manejar. La información que se publica en estas herramientas es raramente total, pero en todo caso debe publicarse información relevante, con suficiente nivel de detalle para que aporte significado a la ciudadanía y facilitar el acceso al resto de la información específica que complete lo publicado. En este sentido, el uso de estos portales es como el del método científico, debe permitir encontrar y acceder a toda la información que permita reconstruir lo que ha sucedido de manera independiente por parte de terceros. El uso de los portales de datos abiertos permite hacer gran parte de este trabajo de reconstruir información pública de manera independiente y se complementan con los portales de transparencia.
Transparencia retributiva
La transparencia retributiva tiene como finalidad rendir cuentas de lo que hacen las instituciones de cara a la ciudadanía para que esta pueda valorar su acción. Es un modelo de transparencia complejo, dado que para ser completo tiene que integrar la preventiva (indicando lo que se va a hacer) con la operativa (lo que se está haciendo) y la fiscalizadora (lo que has hecho). En este sentido, la cantidad de información que requiere abarcar toda la acción del gobierno hace que no se busque tanta profundidad. El contenido en este tipo de herramientas tiene que aportar contexto (de lo que supone cada acción en el conjunto del gobierno, y la acción del gobierno en la sociedad) y evidencia (que lo que se ha hecho es real).
En la medida en la que se pueda integrar la transparencia preventiva con la operativa, más útil será el seguimiento de la acción de gobierno por parte de la ciudadanía, lo que aprovecha el potencial de las herramientas digitales, como podemos ver en el portal de seguimiento del Plan de Acción Municipal de la Diputación Provincial de Barcelona.
La creación de una estrategia de transparencia no depende tanto de las herramientas, sino de lo que se quiere publicar para establecer un vínculo de relación con la ciudadanía. Esto precisa identificar, más allá de la cobertura mínima legal de transparencia, las preocupaciones y necesidades de la ciudadanía y buscar los instrumentos adecuados para cubrir esas demandas de la mejor manera posible.
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