El Sector Público Empresarial y Fundacional (SPEF) es un entramado complejo en lo que se refiere a la acción pública. Hay siempre cierta dificultad de identificar cuántas empresas y fundaciones públicas existen y cuántas están en funcionamiento real y no son vestigios de organizaciones inactivas. Este análisis, ya de por sí complicado, es un poco más complejo si hablamos de los datos de contratación pública. Los problemas de calidad de los datos de contratación y la dispersión entre diferentes plataformas dificulta saber qué y cómo compran estas organizaciones en su conjunto. En Gobierto hemos usado Gobierto Contratación para hacer un análisis de la contratación de la práctica totalidad del SPEF en España.
Un sector con una contratación a medio gas
Lo primero que hay que decir es que hemos buscado organizaciones que tienen perfil del contratante en alguna de las plataformas públicas por su CIF. Esto nos ha permitido identificar las empresas públicas (Sociedades Anónimas y Sociedades Limitadas), que constituyen el Sector Público Empresarial, y las Fundaciones. Luego hemos usado los códigos DIR3 de las que lo tienen (recordemos que este está vinculado a las sedes electrónicas y no todas estas instituciones lo tienen) para asignarlos al nivel estatal, autonómico, local, universitario u otro tipo de instituciones. Una gran cantidad de entidades no se han podido asignar por este medio.
Esto dibuja un mapa que tiene bastante sentido. En primer lugar, el mayor peso de las entidades identificadas recae en los entes locales, lo que es lógico nada más que por la cantidad de municipios del país. Esto es más evidente en el caso de las SL que tienen estructuras más pequeñas y, por lo tanto, son más accesibles para municipios pequeños y medianos. En segundo lugar, destacar el peso de las universidades entre las fundaciones, lo que es una fórmula habitual para la gestión de cursos y proyectos de investigación sin ánimo de lucro. Por último señalar la importancia de la AGE en la distribución de Sociedades Anónimas, lo que de nuevo es lógico por la magnitud de la acción del Estado.
La contratación del SPEF tiene una estructura de “cuesta abajo”. Hay muchos instituciones que contratan poco o nada y, conforme crece el número de contratos que han realizado, decrece la cantidad de instituciones. Cerca de 1200 instituciones no publican contratos entre 2019 y 2023, y unas 1500 han realizado menos de 100 (lo que no incluye contratos menores). Por otro lado, solo una treintena supera los 1000 contratos en este periodo.
Analizando este comportamiento respecto al tipo de entidad, encontramos que, si bien en todo caso cerca del 40% no publican contratos, el número es más elevado en el caso de las fundaciones, lo que puede tener sentido por tener una actividad quizá menos directa.
En términos de niveles de administración parece evidente que el número de entidades que no contratan es mayor en administraciones más pequeñas. Hay pocas entidades sin actividad en la AGE, bastantes en las universidades, que posiblemente usen recursos propios para su gestión y los municipios tienen cifras elevadas (55%) de SL sin actividad publicada.
La contratación de las empresas y fundaciones públicas es cosa de SA
Cuando analizamos la cantidad de contratos publicados por estas entidades vemos que las SA son la principal fuente de contratación. Cerca de 100000 contratos lo realizan ellas, mientras que las fundaciones son unos 20000 y otros 5000 de las SL. Es decir, la fórmula más frecuente es quizá la que menos contrata. Dentro de las SA, el peso del Sector Público Estatal es evidente, aportando cerca de la mitad de la contratación de las SA y un tercio del total de la contratación del SPIF. También es muy importante la participación de las SA locales, mientras que en las CCAA destaca una mayor representación en las fundaciones. En todo caso, esto nos da una idea de que el tamaño es una magnitud muy importante para el ejercicio de la contratación y que las SL, en caso de tener actividad, parecen o recurrir a contratos menores o a medios propios.
En el plano presupuestario la diferencia es más grande, siendo el total de los contratos registrados, que son 10 veces más que en el nivel autonómico y 5 que los entes locales. La diferencia económica de la actividad de contratación del SPEF señala aún más la importancia de las SA y, especialmente, del Estado. Esto es algo lógico si consideramos que dentro de este sector están empresas del tamaño de ADIF, Renfe o Correos, que, de por sí, son empresas muy grandes incluso en términos del mercado privado.
Lo que compran las Empresas Públicas y Fundaciones
En el tipo de contratos de estas entidades encontramos una pauta relativamente habitual en las administraciones: la contratación de obras tiene un papel menor, aunque quizá algo menos importante que en las Administraciones Públicas. Su peso es mayor en las SA, que por tamaño son susceptibles de hacer contratos de importes mayores. Por otro lado, las fundaciones consumen especialmente servicios, lo que posiblemente incluya cuestiones de comunicación, formación, etc. Los suministros rondan el 40% en los tres casos, lo que entra en las cifras habituales para las AAPP.
Esto cambia de manera radical cuando hablamos de presupuestos. En primer lugar, las SL dedican la mayor parte de su presupuesto a obras. Esto tiene sentido en la medida del peso que tienen en el nivel local y la competencia de este nivel de gobierno en la realización de obras públicas, que puede que se realicen a través de estos entes. Por otro lado, el peso también crece mucho en el caso de las SA, aunque mantiene una posición menor. De nuevo, el peso de la AGE entre ellas hace que no tengan competencias relacionadas de manera tan directa con la obra pública. Finalmente, las fundaciones tienen un peso anecdótico en este ámbito y mantienen los servicios como principales destinatarios de presupuesto.
¿Cómo compran las empresas y fundaciones públicas?
Una de las principales razones de la eclosión de empresas y fundaciones es la llamada “fuga del derecho administrativo”, a priori para facilitar la gestión de asuntos que por su naturaleza no requieren esta protección. Esto no incluye a la contratación pública, pero hay que considerar que puede afectar de manera muy directa a uno de los debates también extensivos al resto de las administraciones: la profesionalización en la compra pública. El modo de selección en estas entidades no necesariamente implica conocimientos de derecho administrativo o de contratación pública y esto puede afectar a cómo realizan su actividad.
Si analizamos con detalle qué tipo de procedimientos se utilizan para la compra pública entre estas entidades, encontramos que el procedimiento abierto, el contrato más común, también lo es en el SPEF. La diferencia viene cuando observamos que se acerca al 50% de los casos, cuando en las AAPP son cifras mucho más próximas al 40%. Por contra, el uso del procedimiento simplificado es muy inferior al de las administraciones, quedándose cerca del 20% en fundaciones y SA y, en un más habitual 35% en las SL. Esto puede deberse tanto a los umbrales presupuestarios que permiten recurrir a esta fórmula, lo que tendría más sentido viendo el peso de las SL, o bien porque el uso de criterios de valoración mediante fórmula requieren una mayor destreza en la gestión de pliegos y, quizá, voluntad de recurrir a procesos que permiten menos intervención humana.
También es muy destacable que el uso de los contratos basados en Acuerdo Marco y SDA (aquí incluímos los restringidos, que es como suelen figurar históricamente los contratos basados en SDA no nativos de la Plataforma de contratación) está lejos de ese 18 a 20% del resto de las Administraciones. Esto puede deberse a que la especificidad de sus necesidades puede generar más dificultad de encontrar acuerdos a los que adherirse, pero es una manera de perder eficiencia y economías de escala en los procedimientos de contratación.
También cabe señalar que el uso de los contratos por Reglas Internas, destinado específicamente a este tipo de entidades, es pequeño y que los contratos negociados sin publicidad rondan el 10%, un poco mayor que en la actualidad en el resto de AAPP. De nuevo, el carácter instrumental y de especialización puede explicar esta situación a la hora de buscar proveedores exclusivos o productos con precios tasados de mercado.
Estas diferencias se acentúan en términos presupuestarios: entre el 50 y el 80% del presupuesto licitado del SPEF se hace por procedimiento abierto. Es especialmente llamativo el peso del volumen de licitaciones con negociación en las SA, posiblemente para la búsqueda de compras más específicas o complejas técnicamente y, posiblemente, tengan futuro en el campo de la Compra Pública de Innovación.
Competencia y bajas en la contratación de empresas y fundación
A la hora de analizar las bajas entre la licitación y la adjudicación encontramos que estas son menores que en las Administraciones Públicas, que rondan como término medio el 13%. Esta cifra solo se supera en el caso de las SL y algunas fundaciones. En el resto, no sólo es menor, sino que, además, es menor conforme el nivel de gobierno al que pertenecen es más próximo. Esto puede explicarse por unos presupuestos más ajustados, unos mercados menos competitivos o unos sistemas de licitación menos efectivos.
Para ello, analizamos la competencia, y podemos ver que, de nuevo, esta es generalmente menor a las 3 ofertas por contrato del resto de administraciones. Solo superan esta cifra las SA de la AGE y sin adscripción definida y las SL de las CCAA y las fundaciones sin adscribir y de las universidades. Esto daría que pensar que quizá la especificidad de los contratos reducen el tamaño del mercado y la probabilidad de la competencia, o que el sistema de compra no atrae la suficiente competencia.
Conclusiones: una estructura de contratación con mucho margen de mejora
El SPEF que hemos analizado está constituido por más de 2200 entidades, de las cuales el cerca del 40% no han tenido ninguna actividad en sus perfiles de contratante desde 2019 y prácticamente el resto hace menos de 20 contratos al año de promedio. Estas son más frecuentes en los Entes Locales, sobre todo a través de las Sociedades Limitadas. La AGE tiene un peso menor en el total de entidades, pero su importancia entre las Sociedades Anónimas y el tamaño de entidades como Correos, Renfe, Adif, o Navantia, sin ir más lejos, hace que su papel sea el de mayor protagonismo en la compra pública.
La contratación efectiva se realiza especialmente a través de las Sociedades Anónimas estatales y locales, mientras que el resto tienen una actividad menos importante. Esto nos indica que el peso en contratación solo es realmente significativo a partir de cierto tamaño de las entidades. Estas diferencias son aún mayores cuando hablamos del presupuesto licitado en estos contratos.
El número de contratos de obras no es muy importante, a diferencia de los servicios, especialmente en el caso de las fundaciones. Sin embargo, en términos presupuestarios, la contratación de obras es la más importante, especialmente en el caso de las SL, lo que tiene sentido por la prevalencia de los entes locales en la materia.
En el plano de cómo contratan observamos diferencias importantes respecto al resto de administraciones públicas. El uso de fórmulas de agilización como el procedimiento abierto simplificado es sustancialmente menor que en las administraciones, y el poco uso de fórmulas de racionalización. La contratación del SPEF es bastante tradicional, lo que puede deberse tanto a atributos de la demanda, como a aspectos estructurales de la organización y de su personal. En todo caso, posiblemente, el empleo de ambas fórmulas contribuiría quizá a una mejora en la contratación pública de estas entidades.
Todo esto se completa con un panorama en el que ni las bajas ni la competencia mantienen los niveles del resto de las administraciones públicas. De nuevo, esto puede deberse a los atributos de una demanda más especializada, o bien a un mercado menos desarrollado y comunicado.
Posiblemente habría que replantear o bien el uso de estas fórmulas, o bien mecanismos que permitan que ejecuten mecanismos de contratación más transparentes y eficientes. Esto se ve limitado en muchos casos por atributos técnicos o territoriales, pero posiblemente la asociación sectorial, especialmente en el ámbito local, podría facilitar una contratación más profesional.
