En las últimas semanas, en Gobierto hemos prestado especial atención a la planificación de la contratación pública a través de tres posts:
- ¿Cómo elaborar el plan de contratación?
- ¿Qué contenido debe tener el plan de contratación?
- Los planes de contratación: una palanca de cambio organizativo
Además de todo lo que os hemos contado en estos artículos, a la hora de optimizar nuestra planificación es fundamental conocer los tiempos y plazos en los que se mueve la contratación pública. En este post, vamos a profundizar en estos aspectos y conocer la duración media y mediana de los principales tipos de licitaciones.
El procedimiento es la variable que más influye en los plazos
El tipo de procedimiento utilizado para licitar un contrato es la variable que más influye en los plazos de la contratación pública. De esta forma, procedimientos que invitan a una mayor concurrencia de licitaciones –sobre todo el abierto y el negociado– suelen situarse por encima de los tres meses de duración desde la apertura de ofertas hasta la formalización definitiva del contrato. Resulta interesante observar cómo la licitación con negociación, un procedimiento con una menor regulación de las condiciones del contrato y que requiere una interlocución entre poder adjudicador y operadores económicos, tiene un periodo medio y mediano de adjudicación menor que el contrato abierto. En cambio, la duración de los procedimientos simplificados y con una menor competencia se acorta hasta situarse de media en torno a los dos meses.
Como se puede ver en el gráfico, el plazo de presentación de ofertas suele situarse entre las dos y las tres semanas, con la excepción de los contratos negociados, donde suele prolongarse por encima del mes. La adjudicación del contrato suele durar en torno al mes en las licitaciones más rápidas –negociados sin publicidad, supersimplificados y basados en acuerdos marco– y en los dos meses para el resto de procedimientos más complejos y con una mayor concurrencia de licitadores. Por último, la formalización del contrato suele solucionarse en menos de dos semanas, salvo en los concursos abiertos, donde se acerca al mes de duración.
Todo apunta a que la complejidad a la hora de analizar las ofertas es lo que supone un coste temporal más elevado. Los procedimientos abiertos requieren un proceso de análisis de la oferta, especialmente en lo que respecta a los criterios basados en juicios de valor, que aumentan el tiempo medio de adjudicación. Esta dificultad hace que, incluso cuando el proceso requiere una interacción con los operadores económicos, como es la licitación con negociación, se requiere más tiempo de adjudicación. En los casos en los que predominan criterios objetivos (supersimplificado) o la complejidad es menor por una falta de competencia (negociado sin publicidad) o por una definición del criterio de adjudicación estrecha (acuerdo marco) se reducen los plazos.
A mayor importe, mayor duración del procedimiento
La segunda variable que más influye en los plazos de contratación es el Presupuesto Base de Licitación (PBL): a mayor importe del contrato, mayor tiempo de tramitación. Este principio se explica por el mayor cuidado que tienen las administraciones públicas en licitar contratos millonarios, toda vez que suelen tener una serie de requisitos adicionales para garantizar una óptima concurrencia de licitadores como ocurre con los contratos SARA. Así, estaríamos en plazos medios de más de cuatro meses de tramitación para los concursos de más de un millón de euros y de algo más de dos meses para los contratos por debajo de los 15.000 euros (excluyendo los contratos menores).
Hay que señalar que, mientras la media muestra un escalonamiento casi perfecto, la mediana presenta una distribución más unitaria. Esto indica que, aunque los contratos tienen normalmente este escalonamiento de plazos, hay bastantes contratos que superan la media, aunque sea en pocos días. Igual que hemos visto en el apartado anterior, las grandes diferencias provienen del periodo de adjudicación, que es el dedicado a la valoración de las ofertas.
La entidad y el tipo de contrato apenas influyen en los plazos
Si tanto el tipo de procedimiento como el Presupuesto Base de Licitación son dos variables que tienen una gran importancia en la duración de los plazos de la contratación pública, no podemos decir lo mismo del tipo de entidad y el tipo de contrato.
En el primer caso, la duración mediana se sitúa entre los cuatro y los cinco meses, siendo ligeramente superior para las comunidades autónomas y las entidades locales (ayuntamientos, diputaciones, cabildos, mancomunidades y comarcas). Existen múltiples posibilidades que explican este comportamiento. Una primera sería la menor disponibilidad de recursos humanos y económicos, especialmente en los consistorios de menor tamaño. Otra es el tipo de contratos que se realizan, que tengan importes más elevados o que tengan los procedimientos que hemos detectado que consumen más tiempo. Por último, es posible que teniendo procedimientos e importes similares, las materias de contratación o la práctica primen contratos con una alta complejidad en el proceso de valoración y adjudicación de las ofertas.
Tampoco se ve una gran variabilidad de plazos si clasificamos las licitaciones por tipo de contrato, con una duración media que suele situarse en torno a los tres meses. Lo más reseñable en este aspecto es la mayor duración de la fase de presentación de ofertas en los contratos de obras, que ronda las tres semanas. Este elemento se compensa con un menor tiempo de formalización del contrato, lo cual puede explicarse a que las empresas licitadoras han tenido que presentar un mayor número de garantías administrativas durante el proceso de adjudicación, por lo que estos requisitos quedan solucionados antes de la formalización del contrato. La especificidad de las condiciones de contratos de obras, con una definición de proyectos y una mayor intervención de personal técnico especializado, puede explicar una mayor eficiencia a la hora de poder realizar la valoración y luego la formalización mediante la aportación de documentos. Una mayor normalización documental parece influir en la eficiencia de la adjudicación.
A modo de conclusión
Como hemos visto, el tipo de procedimiento y la cuantía del contrato son los dos elementos que más influyen en los plazos de contratación, que pueden durar más de cuatro meses de media. Esto se puede explicar por la complejidad de los procesos de valoración de las ofertas en función de dos componentes básicos. Un primer factor es el número de ofertas a valorar: cuantas más ofertas hay, más tiempo de valoración. El segundo factor es la dificultad de establecer una valoración rápida, especialmente en la parte de criterios basados en juicios de valor: un sistema de valoración complejo o poco definido requiere un trabajo más cuidadoso por parte de la Administración. En estas condiciones, las exigencias de cautela y atención son mayores en contratos de importes más elevados por su complejidad.
Por otro lado, aspectos como el tipo del contrato o de administración no aportan diferencias sustanciales en término medio, lo que apunta que lo que define la duración de la adjudicación se deriva de aspectos relativos al procedimiento y no a la estructura o la materia de contratación. Sólo hay diferencias relevantes en el caso de los contratos de obras, donde una mayor normalización y profesionalización reducen tiempos en el apartado de formalización. También cabe destacar que las medianas muy superiores y homogéneas en casi todos los casos indican que, aunque los contratos tienden a tener medias menores en tiempo, hay una gran cantidad de contratos con plazos superiores a estas medias. Esto puede deberse a causas como recursos, reclamaciones, retrasos o desajustes en el procedimiento.
Conocer estos tiempos de antemano resulta crucial a la hora de optimizar nuestra planificación anual, de tal forma que la tramitación de las licitaciones se ajuste al calendario presupuestario y a la disponibilidad de recursos de la entidad adjudicataria. La identificación del tipo de procedimiento más adecuado y la estimación del tiempo que puede suponer el análisis de las ofertas es fundamental para hacer una planificación que permita abordar toda la contratación de una administración sin sobresaltos ni retrasos. No es de extrañar, como hemos visto en nuestro Estudio Anual 2021, que las licitaciones se concentren en la primera mitad del año para disponer del tiempo suficiente para su adjudicación y formalización antes del cierre del ejercicio, especialmente en materias más complejas.
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