La planificación es uno de los elementos más innovadores, por paradójico que parezca, en la Gestión Pública en los últimos 40 años. No es que planificar sea, de por sí, innovador, pero sí que el uso de la planificación como herramienta sistemática de cambio en las AAPP es una tendencia de la Nueva Gestión Pública. Su uso es una manera de introducir la racionalidad en las organizaciones y recuperar la capacidad de decisión de las personas responsables de las AAPP. Pasamos de hacer lo de siempre o lo que surja, a qué se decide que se debe hacer. La planificación ha tenido impactos en temas como la estrategia de comunicación, el urbanismo, los presupuestos, o el desarrollo económico. Paradójicamente, en el caso de la contratación pública, no ha tenido una aproximación sistemática.
No podemos decir que esto sea fruto de una falta de conciencia acerca de la importancia que pueda tener. En el primer capítulo del primer título de la ley, en el artículo 28, se habla de la necesidad de planificar y programar de manera anual o plurianual la contratación de los organismos públicos, lo que es un mandato claro. Toda la magia se desvanece cuando se apostilla que su publicación debe incluir, al menos, los contratos de Regulación Armonizada (conocidos como SARA). Como diría Juan Carlos Gómez, si no es obligatorio no existe, y más de una vez he escuchado a personas de áreas de contratación que han limitado directamente esta planificación a los contratos SARA si es que tienen alguno, y si no, a otra cosa.
Este tema, junto con otros relacionados los tratamos en el webinar sobre planificación de la contratación pública que hicimos en colaboración con el ITICP con Bernabé Palacín y Consuelo Doncel y que puedes ver aquí. Además, puedes al final de este post puedes solicitar nuestra "Guía práctica para crear y gestionar planes de contratación"
¿Qué aporta la planificación a la contratación pública?
Sin embargo, como sabemos, la planificación es algo que aporta grandes beneficios entre los que están:
- Racionalizar la toma de decisiones: asimilar todas las acciones necesarias en un tiempo permite ordenar, articular, conjuntar o segregar de manera que se aprovechen los recursos
- Dimensionar recursos: si sabemos qué vamos a hacer, sabremos qué necesitamos para hacerlo
- Priorizar: solo sabemos lo que es más o menos importante cuando sabemos lo que necesitamos hacer
- Gestionar de manera efectiva: si no sabemos lo que necesitamos, no tenemos capacidad de decisión informada de qué hacer en cada momento para cumplir objetivos
- Mostrar compromiso y responsabilidad: cuando decimos que vamos a hacer, rendimos cuentas de lo hecho o no hecho
- Permite evaluar y mejorar: comparar lo que se ha hecho con nada nos lleva a no mejorar nada y continuar en derivas negativas.
Gran parte de estos temas se pueden identificar como solución a problemas habituales de la contratación pública.
¿Qué cubre un plan de contratación?
Un plan de contratación debe recoger el conjunto de contratos que va a realizar una organización en un tiempo definido que, normalmente, es un año o un ejercicio presupuestario. La clave no es tanto las unidades básicas (los contratos a realizar) sino la información que debe contener y para qué debe servir. ¿Por qué es esto importante? Porque podemos aglutinar, incluso en términos de previsión, muchísima información en torno a los contratos públicos: importes, plazos, conceptos, promotores, duración, etc. Sin embargo, no toda la información tendrá la misma intensidad o la misma relevancia en cada caso de uso. De hecho, es el contenido de la información que contiene el plano lo que acaba definiendo el tipo de plan de contratación. Un primer aspecto de clasificación es la proyección del plan.
La proyección del plan
Como todo lo referente a la acción pública, la contratación tiene una dimensión interna de cara a la organización y los actores implicados en la gestión, otra externa, que es el conjunto de la ciudadanía. Un plan de contratación es, a la vez, un pacto entre una administración y su ciudadanía acerca de qué va a comprar con su dinero en un periodo definido. Por otro lado, es un compromiso interno para esa administración de lo que va a hacer durante ese mismo periodo y una manera de articular la comunicación con el mercado buscando una distribución eficiente de la información.
Lógicamente ni el tipo de información ni su profundidad va a ser la misma. Por ello, en este eje tenemos dos ámbitos:
- Consumo interno. La contratación pública es un esfuerzo organizativo y el plan es la hoja de ruta de lo que se va a hacer. Esto implica que una parte de la información es operativa y está destinada a tomar decisiones, hacer seguimientos y aprender sobre el funcionamiento de la organización
- Consumo externo. Por otro lado, la contratación forma parte de la naturaleza pública y, especialmente, en algo tan sensible como el ámbito económico, además de tener una enorme influencia en la gestión efectiva de políticas. Aquí el tipo de información no está tan relacionado con la gestión operativa y la toma de decisiones de la organización, como con la responsabilidad pública, la rendición de cuentas y, adicionalmente, la dinamización y estructuración de mercados a través de la acción pública. El tipo de información tiene un valor informativo y de planificación para los operadores económicos.
Tipos de planes de contratación pública
Un plan de contratación es algo parecido a los planos de una casa: no es lo mismo el diseño para el arquitecto, que lo que utiliza el equipo de interiorismo, que lo que le interesa al propietario de la vivienda. En cada caso, siendo el mismo objeto, no necesitamos ni la misma información ni la misma presentación para cada caso. Igualmente, podemos hacer cosas muy diferentes con los planes de contratación según lo que reflejan.
En esta tipología vamos a tratar los grandes bloques o tipos de planes de contratación, señalando la información que incluyen y su utilidad. Como en cualquier tipología, hablamos de una abstracción teórica, en un mismo documento vamos a encontrar presencia de varios tipos a la vez, pero, en todo caso, servirá para entender qué utilidad puede tener cada uno de ellos tanto para Administraciones Públicas, operadores económicos y sociedad civil.
Planes de contenido operativo
Este nivel es el que identificamos más claramente como un plan de contratación, dado que es el que tiene un nivel de detalle más bajo y profundo. Su finalidad es guiar la acción efectiva tanto por parte de los departamentos de contratación como del mercado. La información tiene como finalidad estructurar tareas y cargas de trabajo y facilitar la articulación de recursos para las partes implicadas en la contratación pública. Adicionalmente, es el que permite hacer un seguimiento y análisis de cómo ha funcionado la contratación.
- Plan interno de contratación. Incluye todos los detalles referentes a todos los contratos que va a realizar la organización. El objeto del contrato, el tipo de procedimiento, la unidad promotora, las posibles prórrogas, si se trata de una renovación y las previsiones de plazos tanto de tramitación como de puesta en marcha. Por otro lado, se deben incluir aspectos de gestión como la carga de trabajo interna, las previsiones de grandes hitos de cada uno de los contratos, etc. Todo ello debe permitir la toma de decisiones de gestión cotidiana que permita a las personas responsables de contratación tomar decisiones para poder cumplir el plan previsto y adaptarse a las circunstancias de cada momento.
- Plan de contratación de cara al exterior. La parte que identificamos en términos normativos con la ley (al menos en los contratos SARA) es este nivel. Se trata de la previsión de los contratos que se sacarán con la información que permita a los operadores económicos identificar oportunidades que sean de su interés, valorarlas y planificar su trabajo para poder realizar las mejores ofertas a las AAPP. En este nivel la información debe permitir una identificación eficaz entre contratos y empresas, una información suficiente para estimar las condiciones de idoneidad del contrato y un detalle adecuado para empezar a preparar, si así lo estiman oportuno.
La mayoría de los planes que encontramos cumplen esta función, como es el caso de Murcia, Cabildo de Tenerife o Riba Roja de Turia, que tiene una vertiente interna de gestión de cronogramas
Planes de contenido económico
Un segundo plano es el de la acción o acciones que sustentan la contratación y elementos asociados a ellos, especialmente en lo que se refiere a la práctica de la contratación y la gestión económica.
Un aspecto muy importante de la contratación es el gasto, tanto su distribución, como su ejecución, eficacia y eficiencia. Adicionalmente, en términos de transparencia, es quizá la dimensión más visible e interesante de cara a la parte externa de la ciudadanía.
- Planes de contenido económico. La parte de la contratación pública relativa a la gestión económica es importante para garantizar la eficiencia y el control de la acción pública. En la dimensión más económica del plan de contratación entran aspectos relativos a la asociación a los presupuestos públicos (no siempre detallada), los lotes que puede incluir, la programación económica incluida plurianual, etc.
- Planes de contenido de transparencia. La proyección externa del plan económico tiene una mayor relevancia en términos de transparencia, detallando las previsiones de gasto para cada contrato y, en la medida de lo posible, en las áreas de acción de la organización. Esto permite tanto la identificación de los compromisos a ejecutar por parte de la administración, como del seguimiento e identificación de que el cauce de acción realizado corresponde con el previsto.
En términos de transparencia, por ejemplo, nos podemos encontrar el caso del plan de Las Gabias, que explica criterios de transparencia y evaluación. El formato no es quizá el más operativo para que las empresas encuentren la información, pero, desde luego, es bastante accesible para el conjunto de la ciudadanía.
La presentación del plan por unidades operativas o por líneas de acción concretas también facilitan una lectura más aproximada a la visibilidad del resultado y la responsabilidad, tal y como vemos en Aragón, Ayuntamiento de Málaga o Molina de Segura
Planes de contenido estratégico
Una parte de la planificación es la de entender el conjunto de acciones que se emprenden como un todo y sus posibles impactos e implicaciones. Cuestiones como el desarrollo de la compra pública estratégica o el cambio de modelo económico son temas afectados por la política de contratación y que, por lo tanto, pueden y deben ser planificados.
Estos planes tendrán un contenido referente al conjunto de contratación de la administración como un conjunto en sí mismo y sus implicaciones con otras áreas de acción. Puede ser.
- Planes de contratación para dirección. Son planes que contienen información acerca del conjunto de las acciones de contratación, sus implicaciones presupuestarias a alto nivel y su relación con las áreas de acción de la organización, así como los elementos estratégicos que se quieren potenciar en la organización. Es decir, si se está optando por el desarrollo de determinadas modalidades de contratación o buscar efectos de dinamización económica, también deben recogerse en este plan. La existencia de este plan permite un compromiso de las líneas generales de acción de la organización y, sobre todo, su evaluación más allá de los aspectos analíticos relacionados al desempeño.
- Planes de contratación para la participación pública. La vertiente externa de estos planes es, precisamente, la relativa a la participación ciudadana de cara a la contratación. La práctica cotidiana de la contratación es compleja e intensiva en tiempo como para permitir la participación. Sin embargo, una visión general acerca del conjunto de la contratación, o del uso de criterios de calidad o responsabilidad social y desarrollo sostenible, tienen cabida en esta esfera. Se trata de cifras más agregadas de contratación, asociación a programas concretos y el uso de criterios relacionados con elementos transformadores de la política pública de contratación.
Un ejemplo interesante lo tenemos en la primera parte, muy detallada y fundamentada del plan de contratación del Ministerio de Defensa, en el que plantea el conjunto de la política así como sus fundamentos, desglosando el conjunto de acciones a emprender. Algo similar ocurre con el de Logroño, planteando líneas generales de contratación a seguir y una mayor visibilidad del resumen de la contratación de las áreas de gobierno.
En resumen: lo que podemos esperar de los planes de contratación
Los planes de contratación tienen mucho que aportar a todos los niveles de la acción pública, tanto dentro como fuera de las propias administraciones. La falta de una previsión legal específica y la indefinición de contenido y fórmulas hace que la práctica real a la hora de elaborar y publicar los planes sea muy diferenciada. Esto genera una enorme irregularidad a la hora de crear y publicar planes. Hay quienes no publican (y quizá no hagan) absolutamente nada, otros que generan trabajos enormemente detallados muy orientados a la presupuestación, u otros que se centran mucho en el listado de los contratos de cara al público.
Todos estos elementos están tan profundamente relacionados que hablamos es de un solo plan realmente articulado de manera diferente y con datos también diferenciados. En futuras entregas os contaremos qué datos y de qué maneras articular los planes para que toda esta información se genere una vez pero se presente a quien se tiene que presentar como se tiene que presentar.
