Los fondos vinculados al Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia tienen como finalidad contribuir a la modernización del país a partir del parón que supuso la crisis del COVID. El papel de los contratos públicos no es el de protagonista: los PERTE y las subvenciones tienen un peso más relevante en su distribución.
Eso no quita que el papel de la contratación sea un indicador de la intención de acción directa de las Administraciones Públicas en lo que se refiere al cambio. Los contratos financiados por el PRTR se centran en acciones que desarrollan directamente las AAPP para contribuir a esta recuperación y cambio económico. Esto hace que nos preguntáramos ¿cómo está haciéndose esta distribución? A fin de cuentas, la gestión territorial de fondos es un tema importante en el que se juntan perspectivas políticas, condiciones territoriales y dinámicas estructurales que condicionan su comportamiento pero que, a la vez, aumentan la importancia de esta dimensión.
La localización geográfica de los contratos financiados por la UE
Una de las posibilidades de información en los contratos públicos es el lugar de ejecución. A través del código NUTS las AAPP pueden informar en qué territorio se va a ejecutar un contrato. La estructuración del código NUTS permite indicar este espacio a nivel de país, área geográfica (Noroeste de España, por ejemplo), Comunidad Autónoma (NUTS2) y territorio (NUTS3), que no coincide con las provincias porque diferencia las islas entre ellas.
Lamentablemente, como otra de tantas cosas de la contratación, la no obligatoriedad de informar este dato hace que su uso esté poco generalizado salvo en el caso de los contratos financiados con fondos europeos. Por esta circunstancia hemos podido hacer este estudio, aunque hay algunos contratos que informan de manera general (todo el país) o no informan en absoluto en las plataformas de contratación, incluyendo todos los datos menos los de Galicia, (que incluye algunos municipios) Navarra (que incluye la administración autonómica y local) y La Rioja (que incluye solo la administración autonómica). Tampoco podemos incluir en la actualidad, por cuestiones técnicas, los datos publicados en la plataforma de Euskadi, aunque lo haremos cuando tengamos los datos disponibles.
Hemos articulado el análisis en dos niveles: la distribución de los contratos a nivel autonómico y a nivel territorial. Para el primer caso hemos utilizado todos los contratos en los que se informa la autonomía o el territorio. Para el segundo sólo utilizamos los datos del NUTS 3.
La distribución autonómica de los contratos financiados por los fondos Next Generation.
La primera cuestión es ver cómo se han distribuido las licitaciones entre las CCAA. En términos de contratos licitados vemos una dinámica marcada entre la capitalidad y la desertización: Madrid, Castilla y León, Aragón y Cantabria tienen una ratio en torno a los 2 contratos por cada 10000 habitantes. Les siguen La Rioja, Asturias y Extremadura, en torno a 1,5 contratos/10000 habitantes y luego Castilla La Mancha, Valencia, Murcia, Catalunya y Baleares. Quedan descolgados Andalucía, Canarias y Galicia aunque de este caso faltan datos reales. Esto indica un comportamiento flotante entre licitaciones y población: no parece que esta juegue un papel ni distributivo (no se contrata más en los sitios más poblados) ni redistributivo (más contratos en los sitios menos poblados), sino que se mantienen unas cifras similares muy estables.
El gasto muestra algunas diferencias en el comportamiento que hemos visto antes. Madrid y Extremadura siguen estando en posiciones destacadas. En el otro lado están el caso de Galicia, Baleares, Valencia y Catalunya, que tienen una posición más elevada en la proporción de gastos por cada 1000 habitantes. En el otro extremo están Canarias y Andalucía, que se mantienen en un nivel bajo tanto en contratos como en presupuestos, y en el caso de las dos Castillas, Aragón o Asturias pierden peso en cada inversión. Esto nos señala que hay contratos con mayores importes en los primeros territorios, mientras que en los que tienen menos población, aunque se licita proporcionalmente más, el importe es menor en comparación.
Distribución de inversión y competencia en las autonomías.
En la distribución de la inversión en la gran mayoría de los casos, el principal ejecutor es la AGE. Dentro de esto, debemos descartar las entidades de las que no tenemos los datos autonómicos (Galicia, Euskadi, La Rioja y Navarra) o locales (Euskadi, Navarra y parte de Galicia). Destaca la importancia de Madrid por la inversión en la propia estructura de la AGE, que hace que cerca del 88% de la inversión sea de ésta. A partir de ahí, baja paulatinamente, pero en la mayoría de los casos la AGE es el principal contratante. Solo hay cambios en Catalunya, donde los principales contratantes son de la administración local y en Castilla La Mancha y Baleares, donde el protagonismo cae en manos de las comunidades autónomas. En un balance general, la AGE es el 65% del presupuesto adjudicado, mientras que CCAA y EELL empatan con un 14% cada una. El resto de entidades (Universidades, Sector Público y UGEP) son el 6%.
En cuanto a la competencia y el ahorro, vemos una gran variabilidad, moviéndonos por debajo de las 2 ofertas (Canarias, Ceuta o La Rioja, sin los datos autonómicos) y las más de 6 de Extremadura, con una media de 3,61 ofertas por contrato. En términos generales, son datos sensiblemente superiores a los del resto de la contratación en la actualidad, que se sitúa en torno a 3 o incluso por debajo de esa cifra. Las bajas también son superiores, situándose en torno al 17%, apreciándose una fuerte relación entre la competencia y las bajas, como se puede ver en los casos de Asturias, Extremadura o, en el lado negativo, los datos locales de La Rioja. En término medio hablamos de un 24%, pero muy impulsado por casos como el de Ceuta (40%), Cantabria (34%) o Baleares (32%)
La distribución en provincias e islas de los contratos financiados por los fondos Next Generation.
En el caso de los territorios podemos apreciar con mayor detalle la influencia de la población (o su falta) con el número de contratos. Madrid, recibiendo parte de la contratación que tiene consumo en la propia AGE tiene un número de licitaciones elevado, pero destacan los casos de Huesca, Soria, León y Palencia, con una población baja, si bien sitios como Teruel, Zamora o Ávila, que también tienen magnitudes de población baja, no alcanzan los mismos niveles. Parece que la población, por sí misma, no es un factor decisivo para esta ejecución. En el lado contrario está la parte centro-oriental de Andalucía, Alicante, Ourense, Pontevedra o la gran mayoría de las islas, que se encuentran en los rangos más bajos de licitaciones por cada 10000 habitantes.
El presupuesto adjudicado por población encontramos algunas variaciones a destacar. Es cierto que las provincias con mayor número de contratos tienen también un mayor presupuesto, pero algunas con pocos contratos mejoran su posición en términos presupuestarios, como por ejemplo Cáceres, Valencia, Murcia o Zamora, mejoran su posición. Una vez más vemos que no hay una relación directa y plana entre las licitaciones y el importe, lo que también puede tener un impacto en la consolidación del tejido empresarial: un contrato muy grande genera una gran inversión, pero generalmente tiene un adjudicatario directo y, ocasionalmente, una industria subsidiaria. Múltiples contratos pueden suponer una mayor distribución, aunque pueden quedarse un poco cortos a la hora de consolidar sectores económicos a su alrededor.
Distribución de la inversión y competencia en las provincias e islas.
Encontramos en el caso de la distribución del gasto algunas diferencias interesantes. En primer lugar, aunque la AGE tiene un papel importante, el protagonismo de los EELL es mayor, no sólo en término medio, sino especialmente, en muchos sitios donde es el principal adjudicador. En sitios como Guadalajara, Gran Canaria, Menorca, Segovia o Burgos es muy importante su participación. También zonas con áreas metropolitanas importantes como Sevilla, Barcelona o Málaga tienen una importante contratación por parte de entes locales. En cuanto a adjudicadores autonómicos, su papel parece importante en sitios como Formentera, Teruel, Palencia, Zamora, Cuenca, Salamanca o Lleida. Encontramos, por lo tanto, que la estructura de poderes territoriales juega un papel importante en la distribución de los fondos por el territorio, dejando al Estado la inversión protagonista a nivel autonómico y a las CCAA y poderes locales la capilaridad a sitios con menor población.
En cuanto a la competencia encontramos, igual que antes, una mayor competencia general de 3,68 ofertas por contrato de media, con casos realmente muy extremos en provincias con pocas licitaciones, como Ourense con casi 9 ofertas por licitación. Los valores medios rondan las 4 ofertas por licitación, lo que sigue siendo más que la contratación general en España. En este caso la relación entre competencias y bajas, que tienen una media de más del 23%, parece algo menos fuerte, con una distribución mucho más estable de las bajas. Podríamos indicar que el tamaño del mercado no está generando un efecto específicamente directo en la baja del presupuesto adjudicado. Aparentemente hay una mayor variabilidad del número de ofertas, probablemente relacionado con el tamaño de los mercados a nivel local, y una mayor estabilidad en las bajas.
¿Un plan de transformación económica?
El caso de los contratos financiados por fondos europeos indica aparentemente algunas cuestiones acerca de su uso por parte de los poderes públicos. En primer lugar, no parece haber una relación especialmente importante en la atención a las zonas menos habitadas del país y, en caso de haberla, está condicionada por otros elementos, como posiblemente, la inversión en infraestructuras con una visión estratégica, como es el caso de los trenes.
En todo caso, aunque hay una cierta uniformidad en la distribución de contratos por habitantes, los presupuestos no son los mismos, y ahí es donde el aspecto estructural está marcando la diferencia, especialmente a nivel autonómico. Esto permite abordar inversiones más elevadas, pero, por otro lado puede generar dudas en la capacidad de crear industrias en torno a los contratos que se ejecuten.
En el plano territorial más pequeño encontramos que el papel de los entes locales y las CCAA es especialmente importante para llegar a sitios con menos población o más remotos, aunque rara vez de una manera coordinada: salvo excepciones, donde uno tiene un peso más alto es a costa de otro de los actores. También destaca el papel del sector público empresarial y de universidades y poblaciones para el desarrollo de contratos en gran parte del territorio.
Si bien no son el principal instrumento de ejecución de los fondos, los contratos públicos están jugando un papel que parece limitado en la finalidad que encierran. Cuestiones estructurales de demanda y competencia hacen que, incluso con su ejecución correcta, el desarrollo de oportunidades o la consolidación económica se vean limitadas. Esto se traduce en un posible menor impacto tanto en la reconversión económica como del desarrollo en territorios con mayores dificultades para el crecimiento económico en el que las subvenciones deberán tener un papel más protagonista.
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