La contratación de basuras es uno de los ámbitos de contratación más importantes en la contratación pública en España. La competencia municipal de los más de 8000 municipios repartidos por todo el territorio y la evolución hacia fórmulas de provisión a través del sector privado hace que sea un ámbito con alto dinamismo. Por otro lado, la visibilidad de sus niveles de ejecución y la lógica preocupación vecinal hace que sea un tema recurrente en la política local en gran parte de los ayuntamientos.
En Gobierto hemos querido hacer un pequeño análisis acerca de cómo funciona este mercado. Para ello hemos recurrido a hacer un estudio de los contratos que tienen entre sus CPVs el de eliminación y tratamiento de desperdicios y todos los que tienen por debajo en Administraciones Locales entre 2019 y 2023. Hemos optado por este CPV porque ante la fragmentación de códigos hace que ser más específico podría dejar fuera no pocos contratos de interés.
La evolución de la contratación de basuras: un ritmo marcado por dos velocidades
La contratación de las basuras en los últimos 5 años ha tenido un periodo más o menos estable después de 2020. Nos movemos en cifras próximas a los 430 contratos anuales y la tendencia parece similar en 2023.
Estos ritmos pueden tener sentido en la distribución de la duración de los contratos. Por un lado hay bastantes contratos con duración menor de un año, que pueden ser tanto por suministros como por trabajos esporádicos. Estos pueden ser el total de esos 200 anuales que había en 2019 y 2020. Luego tenemos un número considerable de contratos cortos de menos de dos años, y una caída en los contratos de dos a tres años. Sin embargo, hay un repunte de contratos de 3 años o más, que tienen sentido para entidades con tamaño suficiente para hacer contratos grandes que no sería eficiente licitar todos los años. Esto, además contribuiría a esa fragmentación de administraciones con extremos de presupuestos pequeños y muy grandes.
En el plano presupuestario hay algunas diferencias importantes. En primer lugar posiblemente 2020 tiene un peso menor por todo el impacto del Estado de Alarma y la prorrogación de los contratos. Pero son especialmente 2019 y 2022 los años donde hay grandes diferencias por la licitación de contratos en Barcelona y Madrid respectivamente. Es un mercado, por lo tanto, presupuestariamente muy desequilibrado, como veremos más adelante.
¿Cómo se contrata la gestión de basuras en España? Servicios y de manera competitiva
Analizando la manera de contratar de las AAPP podemos observar que la fórmula más frecuente es la contratación de servicios. Hay pequeños contratos de obras, que más que de basuras posiblemente incluyan el CPV de manera incidental, y el peso de los suministros es importante: cerca de un 20%. En estos casos hablamos de o bien la contratación de bienes complementarios para el servicio ya externalizado, o la compra de suministros para un servicio directamente gestionado por el ayuntamiento.
A la hora de proceder a la compra vemos una situación que da más información sobre los municipios que hacen esta contratación. Por un lado, el uso de la fórmula más habitual en los municipios pequeños y medianos, el procedimiento abierto simplificado, no es el mayoritario, sino que se queda en el 31%. Es un porcentaje significativo pero nos indica que no muchos de estos municipios recurren a la licitación de estos servicios, dado que el mayor número de contratos corresponden a procedimientos abiertos, el 64% del total. Como decíamos, esto señala que posiblemente la contratación de basuras por parte de los municipios pequeños no se realice, bien porque lo realizan con medios propios, bien porque se provee por parte de las diputaciones o se completa con contratos menores, excluidos del estudio. Por otro lado, los contratos de procedimiento abierto obedecen, como veremos, especialmente a razones presupuestarias: superan los umbrales del procedimiento simplificado.
El mercado de la gestión de basuras
Analizando el comportamiento de la demanda, encontramos que, más allá de los contratos por debajo del umbral del contrato menor y poco más (hasta 30000 euros) que puede incluir temas de eventos puntuales, hay una distribución bastante normalizada, en la que los rangos entre 50 y 200000 euros son los más frecuentes, lo que ubica parte de estos contratos por encima del procedimiento abierto simplificado. También hay que destacar el repunte de contratos superiores al millón de euros, que posiblemente obedezcan a ciudades grandes y contratos de mayor duración.
En cuanto a la competencia, encontramos que algunas tendencias son sensiblemente diferentes a las de la contratación general: el volumen de desiertos es relativamente bajo, rondando el 6%, mientras que los contratos con una sola oferta son prácticamente el 40%, lo que es una cifra muy alta para los términos habituales de la contratación. Esto puede deberse, en gran medida, a los contratos de municipios pequeños y medianos. El problema se encuentra más en que no hay muchos contratos con competencia media o alta, lo que puede indicar que, si bien hay un mercado amplio, a la concurrencia en contratos grandes sólo se pueden presentar unas pocas empresas. Esto hace que, posiblemente el mercado sea menos eficiente y competitivo.
Esto se traduce a que en descuentos medios, un margen de bajas menor, con un 25% aproximadamente con bajas insignificantes. Sólo el 31% de los contratos tienen una baja mayor a la media del 13% que tenemos en el total de la contratación, teniendo extremos entre el 2% y el 10% de baja como valores más frecuentes. Esto posiblemente se deba a esta estructura que hemos visto de competencia de ofertas.
Esto se puede ver en la distribución de presupuesto de contratación que se puede analizar en la siguiente tabla y, además puedes consultar el informe detallado en el Explorador de Contratos de Gobierto.
Una contratación bipolar y con posibles ineficiencias
Hemos visto que la contratación de basuras es fruto, como otras materias de compra pública con preeminencia local, de una dicotomía entre ciudades pequeñas y medianas y las grandes capitales. A esto debemos añadirle aquellas que lo realizan de manera directa o a través de Diputaciones Provinciales.
En el caso de aquellos que realizan la contratación, hay un modelo de administraciones medianas que tienen una duración y competencia intermedias, con pequeñas bajas y las grandes ciudades, en las que los contratos son de importes elevados y larga duración, pero con posibles pocos operadores económicos capaces de concurrir. Esto puede hacer que el modelo de mercado no sea todo lo eficiente que pudiera ser.
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