¿Cuándo finaliza un contrato público?
Un contrato formalizado con el sector público puede finalizar de dos formas:
- Modo de terminación normal: por cumplimiento
- Modo de terminación anormal: resolución o invalidez
Infografía resumen
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La finalización por resolución del contrato
La Ley de contratos del sector público (LCSP) en su art. 211 prevé unas causas generales en las que se daría fin al contrato mediante su resolución anticipada:
- Muerte o incapacidad sobrevenida del contratista o extinción de la sociedad
- Declaración de concurso o insolvencia
- Mutuo acuerdo entre las partes
- Demora en el cumplimiento de plazos por el contratista
- Demora en el pago por la Administración
- Incumplimiento de la obligación principal del contrato u otras esenciales.
- Imposibilidad de ejecutar la prestación según lo pactado
- Impago de salarios por el contratista durante la ejecución o incumplimiento de condiciones laborales establecidas en Convenios.
- Y las propias que señala la Ley para cada tipo de contrato
Las causas de resolución propias de cada contrato se encuentran reguladas en la LCSP en los artículos que se mencionan a continuación. Pongamos un ejemplo para cada tipo de contrato:
- Contrato de obras: reguladas en el art. 245 LCSP. Ejemplo: la Administración suspende las obras por más de ocho meses.
- Contrato de concesión de obras: reguladas en el art. 279 LCSP. Ejemplo: imposibilidad de explotar las obras por decisiones de la Administración posteriores a la celebración del contrato.
- Contrato de concesión de servicios: reguladas en el art. 294 LCSP. Ejemplo: La supresión del servicio por razones de interés público.
- Contrato de suministros: reguladas en el art. 306 LCSP. Ejemplo: la suspensión de la iniciación del suministro por causa imputable a la Administración por plazo superior a cuatro meses a partir de la fecha señalada en el contrato
- Contrato de servicios: reguladas en el art. 313 LCSP. Ejemplo: contrato complementario de servicios resuelto por resolución del contrato principal del que dependía.
Para las empresas contratistas, es muy importante controlar bien los plazos de cada acto y trámite del contrato para saber en todo momento si la Administración está cumpliendo con sus obligaciones y para conocer los derechos a ejercitar en cada situación. El cumplimiento de los plazos es de los pocos recursos útiles que pueden dar derecho a un contratista a resolver el contrato.
En cualquier caso, si concurre alguna de estas circunstancias, se podrá resolver el contrato.
Pero ¿Qué significa resolver el contrato?
La mayoría de las circunstancias previstas en la ley de contratos permiten a la Administración, por su condición de garante del interés público, rescindir unilateralmente el contrato mediante un expediente administrativo que resuelve el propio órgano de contratación. En esta resolución, se deberá justificar la causa de rescisión, se liquidarán los trabajos realizados y se finalizará el contrato de forma anticipada siempre que se cumpla alguna de las causas previstas en la ley.
En concreto, los pasos a seguir por parte de la Administración, regulados en el art. 109 del RD 1098/2001, serían:
- Informe justificativo de la causa detectada para iniciar el expediente
- Audiencia del contratista (10 días naturales)
- Audiencia del avalista o asegurador si se propone la incautación
- Informe del servicio jurídico
- Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad autónoma si hay oposición del contratista
Estos trámites se consideran de urgencia y gozan de preferencia para su realización.
El acuerdo de resolución es un acto administrativo dotado de presunción de validez y productor de efectos desde la fecha en que se dicte.
El contratista puede impugnar la resolución ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque la impugnación no producirá la suspensión de los efectos de la resolución, salvo que así se pida por el contratista y se acuerde por el propio órgano jurisdiccional.
Resolución por parte del contratista
También hay un supuesto en el que la ley otorga este derecho de rescisión de contrato al contratista, cuando la demora del pago por parte de la Administración supera los plazos previstos en el art. 198 LCSP.
Si la Administración se demora en más de 4 meses, el contratista podrá suspender el contrato comunicándolo a la Administración con un mes de antelación. Se levantará un acta con los motivos de la suspensión y la Administración deberá abonar al contratista los daños y perjuicios sufridos.
Si la demora, en cambio, es superior a 6 meses, el contratista puede resolver el contrato y tiene derecho a reclamar daños y perjuicios.
La resolución la dictará la Administración a instancia del contratista (art. 109 RGCAP).
En este caso, el contratista deberá notificar a la Administración su decisión de resolución.
Por lo tanto, resolver el contrato, lo haga quien lo haga, significa dar una finalización anticipada al mismo.
La invalidez del contrato
Los supuestos de invalidez de los contratos (art. 38 a 43 LCSP) suponen que ha habido una ilegalidad en sus cláusulas que provocan la nulidad o anulabilidad de alguno de sus actos preparatorios o de su adjudicación.
El procedimiento es la revisión de oficio y dan lugar a la posibilidad de interponer recurso especial en materia de contratación en los contratos SARA.
Por ejemplo: Una administración ha publicado una licitación de obras en una parcela que, a posteriori, descubre que no es toda municipal, sino que pertenece, en parte, a un vecino de la localidad. Al revisar de oficio este expediente y ver la causa de nulidad existente, debe declarar la invalidez del contrato y resolver primero la situación de la titularidad.
La finalización por el cumplimiento del contrato
En el mejor de los casos, el contrato finaliza cuando se cumple la totalidad de la prestación por parte del contratista, de acuerdo con lo que establezcan los pliegos y el contrato y a satisfacción de la Administración.
Por lo tanto, entendemos finalizado un contrato cuando:
- Se ha realizado la prestación por completo según lo acordado en el contrato
- La Administración manifiesta su satisfacción con dicho cumplimiento.
¿Cómo la Administración manifiesta la satisfacción con el cumplimiento de un contrato?
El acto formal mediante el cual la parte contratante manifiesta su satisfacción (o no) con el cumplimiento de un contrato público es el acta de recepción.
¿En qué consiste la recepción del contrato?
En los contratos que celebra la Administración pública siempre existe la primacía de la satisfacción del interés general. En este sentido, la ley prevé un acto administrativo formal y positivo en el que se especifique si otorga la conformidad con la realización del contrato o no.
En consecuencia, el acta de recepción deberá concluir si la Administración contratante está satisfecha o no con la ejecución del contrato, en el sentido de que se haya cumplido conforme lo estipulado en la documentación del contrato.
¿Cuándo tiene lugar?
Dentro del mes siguiente a la entrega o realización del contrato.
Si la recepción se efectúa pasado este plazo y la demora es imputable a la Administración, el contratista tendrá derecho a ser indemnizado de los daños y perjuicios que la demora le haya podido ocasionar.
¿A quién se convoca en este acto?
En el contrato de obra (art. 164 RGCAP), el órgano de contratación debe convocar a:
- la persona que represente a la Administración
- la dirección de las obras
- el contratista
En estos casos, la asistencia del contratista es obligatoria.
En el resto de contratos, no está regulado este acto más allá de la exigencia de su existencia. Por lo tanto, deberá realizarse la recepción del contrato y sería oportuno que se notificara al contratista.
También se comunicará a la intervención de la Administración este acto para que pueda ejercer sus funciones de fiscalización material de las inversiones en todos los contratos excepto los menores (Art. 214.2.d RD 2/2004).
¿Y si la Administración no muestra su conformidad?
Si la Administración no muestra su conformidad implica que no está recepcionando el contrato.
En este caso, notificará al contratista:
- los motivos por los cuales no se recepcionan las obras
- las medidas que el contratista debe adoptar
- el plazo en las que se deben cumplir.
Transcurrido el plazo otorgado, se volverá a realizar el acto de recepción.
En caso de que tales defectos no sean reparados, el órgano de contratación podrá acordar la resolución del contrato.
¿Qué efectos tiene la recepción de un contrato?
En general, que la Administración recepcione el contrato implica:
- El inicio del cómputo del plazo de garantía (art. 243.2 LCSP)
- El inicio del plazo de 30 días para el abono al contratista de la liquidación del contrato.
¿En qué consiste la liquidación del contrato?
Entendemos por liquidación el abono del saldo pendiente de pago del contrato (art. 198 LCSP).
Este pago debe efectuarse en el plazo máximo de 30 días desde la certificación de obras o el documento de conformidad con los bienes entregados o servicios prestados (es decir, el acta de recepción).
En los contratos de obras, el órgano de contratación debe aprobar la certificación final de las obras en el plazo de 3 meses desde el acto de recepción.
¿Cuándo se tiene que presentar la factura para la liquidación?
El contratista tiene que presentar la factura antes del acto formal de la recepción del contrato. En caso de que la presente después, el plazo máximo de pago de 30 días empezará a contar desde su presentación.
¿Qué ocurre si la Administración no paga?
En caso de demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro.
¿Qué son los abonos a cuenta?
Los abonos a cuenta son pagos parciales realizados durante la ejecución del contrato sin perjuicio de la ejecución definitiva (art. 198.2 y 3 LCSP).
Estos pagos no implican la aceptación del contrato por parte de la Administración. Es decir, aunque la Administración esté pagando mensualmente un contrato, no significa que al finalizar la prestación se de conformidad automáticamente a la ejecución del contrato.
Es habitual encontrar este sistema de pago en los contratos de obras para pagar materiales, alquiler de equipos, etc.
Este pago lo debe solicitar el contratista mediante la dirección facultativa, acompañado de una solicitud y relación de materiales y maquinaria. La dirección facultativa certificará su existencia y deberá mostrar su conformidad o disconformidad.
¿Qué son los intereses de demora?
Son una compensación que se aplica cuando hay un retraso del pago de una deuda, en este caso, del pago por parte de la Administración.
Su objetivo es compensar los daños que sufre una persona o empresa por el retraso en el pago por parte de la Administración.
¿Dónde se regulan los intereses de demora?
El fundamento normativo de esta reclamación se encuentra en:
- Art. 198.4 y 199 LCSP
- Art. 7 y 8 Ley 3/2004 por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
¿Cómo se calcula?
El interés de demora que deberá pagar el deudor será el que resulte del contrato y, en defecto de pacto, el tipo legal que publique el Ministerio de Economía y Hacienda semestralmente en el BOE. Adjuntamos en “normativa y enlaces de interés” la resolución actual (junio 2024) que fija el interés de demora durante el primer semestre del año.
La indemnización por costes de cobro se calculará de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en operaciones comerciales , y de acuerdo con el Informe nº 22/2013, de 26 de febrero de 2015, de la JCCA del Estado, que adjuntamos en el apartado “normativa y enlaces de interés”.
¿Cómo se reclaman los intereses de demora?
El procedimiento para cobrar estos intereses sería:
- Transcurrido el plazo para cobrar, reclamar por escrito a la Administración contratante.
- Si en un mes no da respuesta o no reconoce el pago, formular recurso contencioso-administrativo por inactividad de la Administración (art. 29 Ley 29/1998). Se puede solicitar la medida cautelar del pago inmediato de la deuda.
Casos prácticos
Primer supuesto - Finalización de contrato y acta de recepción
La Administración contratante, tras la ejecución de la prestación de un contrato, informa al contratista de la fecha en la que se celebrará el acto de recepción de un contrato. El contratista se opone a este acto porque dice que el contrato no se entiende finalizado hasta que se ha pagado el precio, ya que él ha cumplido con su parte del contrato pero la Administración aún no. ¿Tiene razón el contratista?
Respuesta: No tiene razón. La ley entiende cumplido el contrato cuando el contratista realiza su prestación, a pesar de que exista la obligación legal de abonar el precio por parte de la Administración. El acto formal de recepción del contrato se realiza cuando la prestación se ha satisfecho y, si este acto es favorable, entonces se emite el acta correspondiente y es a partir de este documento que la empresa debe presentar la factura y la Administración pagarla.
Segundo supuesto - Presentación de factura y pago
Finaliza el período de ejecución de un contrato a fecha 1 de enero de 2024 y el contratista presenta factura el 19 de enero de 2024. La administración contratante realiza el acta de recepción a fecha 20 de enero de 2024. El acta es favorable (da conformidad a la prestación). A día 22 de abril la Administración aún no ha pagado la factura. ¿La Administración ha actuado correctamente?
Respuesta: En relación con el período para emitir el acta de recepción, sí. La Administración dispone de un máximo de 30 días desde la finalización de la prestación.
Pero en relación con el pago, no. Dispone de 30 días desde la conformidad de la prestación, es decir, desde el acta de recepción, para realizar el pago. En caso de incumplimiento, se le podrán reclamar intereses de demora y costes de cobro.
Recomendaciones
- El contenido del acta de recepción es muy importante. A menudo se da poca importancia a este documento, tanto por la parte contratante como la contratista, pero es recomendable comprobar bien que se manifieste la conformidad, que la fecha es correcta y que está firmada.
- La recepción a satisfacción de la Administración de un contrato no exonera al contratista de su responsabilidad por los posibles defectos del objeto del contrato, perdurando durante el plazo de garantía. Por lo tanto, también es conveniente no cerrar el expediente con la finalización de contrato, sino con la finalización del plazo de garantía.
- A partir de la fecha del acta de recepción, la Administración dispone de 30 días para abonar el precio del contrato. Por lo tanto, se recomienda controlar bien este período y, en caso de no respetarse, requerir el pago de intereses de demora y costes de cobro (gastos bancarios, costes de reclamación…).
- La factura se debe presentar en el plazo máximo de treinta días desde la realización del contrato. En caso de que el contratista no presente la factura (situación extraña, pero no imposible), el período máximo de 30 días para el pago y a partir de la cual se inicia el cómputo de los intereses de demora computará a partir del día de presentación de la factura y no desde la fecha del acta de recepción.
- En caso de que la Administración resuelva unilateralmente un contrato, si se impugna esta decisión ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, es conveniente solicitar como medida cautelar que se suspendan los efectos de la resolución del contrato.
Normativa y enlaces de interés
- STS de fecha 21 de febrero de 2020 Liquidación del contrato y reclamación de intereses. “La aceptación de la liquidación no impide reclamar los intereses que se devengan por ley. Los preceptos relativos al cumplimiento y a la extinción de los contratos, no se desprende que la aceptación de la liquidación del contrato suponga la renuncia del contratista al derecho a reclamar los intereses de demora que, ciertamente, se devengan por ministerio de la Ley en cuanto se produce el retraso en el pago de las certificaciones de obra La aceptación de la liquidación sin hacer reserva o salvedad alguna respecto de esos intereses no le impide reclamarlos porque no han prescrito fijando el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria el plazo de prescripción.”
- Resolución de 28 de diciembre de 2023, de la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional, por la que se publica el tipo legal de interés de demora aplicable a las operaciones comerciales durante el primer semestre natural del año 2024.
- Informe nº 22/2013, de 26 de febrero de 2015, de la JCCA del Estado sobre "Cómputo del plazo de intereses de demora en los pagos de un contrato de servicios. Procedencia de tramitación de certificación".
- Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, en Resolución 1614/2022, de fecha 5 de diciembre de 2022 (Recurso 5563/2020) Modifica el criterio que venía manteniendo a fin de acomodarlo a la interpretación que hace el Tribunal de Justicia de lo dispuesto en la Directiva 2011/7, en donde se estableció: “Por lo que respecta a la interpretación literal del artículo 2, punto 8, de la Directiva 2011/7, procede señalar, por una parte, que la utilización de la expresión «incluidos los impuestos […]” implica que el concepto de «cantidad adeudada» debe incluir necesariamente el importe del IVA correspondiente a un bien entregado o a un servicio prestado. Por otra parte, la utilización de la expresión «especificados en la factura o en la solicitud de pago equivalente» indica que el importe del IVA es el indicado en la factura o en la solicitud de pago equivalente, con independencia de las modalidades o del momento del pago del IVA por el sujeto pasivo a la Hacienda Pública.
Por tales razones, la parte dispositiva de la STJUE, declara: El artículo 2, punto 8, de la Directiva 2011/7 debe interpretarse en el sentido de que el cómputo, en concepto de la «cantidad adeudada» definida en esa disposición, del importe del impuesto sobre el valor añadido que figura en la factura o en la solicitud de pago equivalente es independiente de si, en la fecha en que se produce la demora en el pago, el sujeto pasivo ya ha abonado dicha cantidad a la Hacienda Pública>>.
El pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al que acabamos de referirnos determina que debamos modificar el criterio que veníamos manteniendo, reflejado en las sentencias que antes hemos reseñado en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, a fin de acomodarlo a la interpretación que hace el Tribunal de Justicia de lo dispuesto en la Directiva 2011/7.”
