La economía de la contratación pública es un tema recurrente y con un peso variable en esta disciplina. Evidentemente, siempre que se habla de compra, el precio es una de las variables más importantes. Si esto es así en cualquier economía doméstica, en el caso de la economía pública su visibilidades mayor. Lo que no es constante es su importancia y los valores que la rodean.
A lo largo de los últimos años, movidos por las diferentes crisis económicas o sociales, como por otras agendas importantes, como por ejemplo el desarrollo sostenible o nuevas prioridades, como la búsqueda de la calidad, la idea de cómo de importante es el precio en la compra pública ha cambiado. Se ha pasado de tener el precio como variable fundamental en el punto álgido de la crisis, a centrarnos en la transparencia en el apogeo de los escándalos de corrupción, y, más recientemente, al autoabastecimiento por el COVID o la sostenibilidad a raíz de los ODS. El precio y el ahorro son, por lo tanto, un elemento muy importante en la política de contratación, pero no tienen siempre el mismo significado ni la misma importancia.
Sea cual sea la posición respecto a cómo de importante es el ahorro, hay un principio común: el dinero es un recurso escaso y su desembolso eficiente hace que se pueda hacer más con lo mismo. Esto significa que el gasto en la contratación es un objeto de responsabilidad fundamental, tanto por su ahorro como por la maximización de su utilidad. Buscar hacer algo por demasiado poco supone el riesgo de obtener bienes y servicios de una calidad discutible o defectuosa o un sacrificio de otros factores, como por ejemplo, la estabilidad social o la protección ambiental.
La cuestión es que, sea cual sea la postura acerca del ahorro y el gasto en la contratación, tendríamos que tener una base común y esta sería saber cuánto es el ahorro "normal". Básicamente porque entendemos que todo juicio sobre un aspecto importante tiene que estar contextualizado sobre los hechos: no podemos saber si un contrato ha sido más o menos eficiente si no sabemos cuánto ahorra en comparación con otros. Tener un conocimiento de qué aspectos influyen en el ahorro permite valorar el desempeño de la organización respecto a sus propósitos sino, además, formalizar estrategias que permitan desarrollar la política de contratación que se desea. LA responsabilidad solo se ejerce cuando se entiende el peso de cada decisión que se puede tomar.
Si quieres recibir el informe cuando lo publiquemos, suscríbete, entre tanto, tenemos algunas pistas acerca de estos temas de competencia y precios en el Estudio Contratación Pública en España 2021
Objeto del estudio: ¿qué es un contrato más económico?
El objeto del estudio es conocer cómo funciona el ahorro en los procesos competitivos en contratación pública en España. Esto hará que prestemos atención a los aspecto de procedimiento y estructura que pueden influir entre el coste que estima la administración a la hora de adquirir un bien o servicio y lo que finalmente desembolsa por él. Nuestro interés se centra, precisamente, en la práctica profesional de la contratación pública como tal y no en aspectos presupuestarios. Por el otro, el sistema de datos existente en España respecto a la contratación permite, con ciertas complicaciones de las que hablaremos, hacer comparaciones con una gran cantidad de datos.
Esto quiere decir que:
- Partimos de un denominador común variable. Como decimos, dentro de los datos que tenemos, podemos observar tanto el Presupuesto Base de Licitación (PBL), pero no podemos ajustar el objeto al que hace referencia ese PBL. Por ejemplo, podemos comparar que dos contratos de suministros de sillas tienen PBL diferentes. Sin embargo, la estructura de datos actual nos hace imposible hacer comparaciones acerca de qué tipos de sillas son, cuántas, qué condiciones de garantía puedan tener, etc... esto hace que no tenga sentido que podamos hacer una comparación de lo que sería, precisamente el ajuste del PBL. Esto puede tener cierto impacto, dado que dependemos de que esa estimación del PBL sea relativamente similar en todos los casos
- Estamos fuera de la composición del gasto y de políticas externas. La política de contratación pública es mucho más y empieza mucho antes que la creación de los procedimientos de contratación en sí mismo. La distribución del gasto, las prioridades políticas o las modalidades o principios de contratación a seguir, o los elementos que se incentivan son aspectos muy anteriores a la elección del procedimiento y la fórmula de contratación. Esto hace que podamos hablar de qué se puede ahorrar en el proceso de compra, pero difícilmente podemos, con los datos que tenemos, evaluar que política de contratación permite un mayor ahorro o si este es más efectivo.
En resumen, lo que queremos saber es cómo las diferentes opciones y acciones relativas a cómo se realiza la contratación puede influir en el precio.
Objetivo del estudio: ¿Qué hace que se reduzca el precio en un procedimiento de contratación?
Si el objeto es el ahorro experimentado en los procedimientos de contratación, el objetivo es, claramente, identificar los aspectos del procedimiento que pueden influir de manera efectiva en el ahorro. En términos prácticos queremos ver qué aspectos pueden influir en aumentar la diferencia entre el PBL y el precio de adjudicación en los contratos públicos. Esto nos debe permitir responder a estas preguntas:
- ¿Cuánto es el ahorro "normal" en la contratación pública? Esta es casi la primera y más evidente pregunta. Es lógico que tengamos una idea en mente de qué es lo más frecuente para detectar qué es lo que tiene un ahorro atípico por encima o por debajo.
- ¿Qué administraciones logran más ahorros? No sabemos si hay administraciones que ahorran más y, en su caso, si esto obedece a aspectos estructurales o estratégicos.
- ¿Cómo influye el PBL en el ahorro? Supuestamente contratos con importes más altos permiten el desarrollo de economías de escala y atraen mayor competitividad por las empresas que pueden optar. Aunque parte de esas economías de escala están ya previstas en el PBL, puede ser que la magnitud del contrato invite a estrategias más agresivas por parte de los operadores económicos.
- ¿Qué prácticas de contratación y tipos de contratos influyen en el ahorro? Si hay algo que permite la ley es una gran variedad de fórmulas y aproximaciones a un mismo objeto de contratación y algunas de ellas puede ofrecer mayores ahorros de manera habitual.
En definitiva, nuestro estudio trata de lograr una visión cómo el procedimiento de contratación pública influye en las dinámicas de ahorro en procesos competitivos para:
- Definir qué parámetros de ahorro son los frecuentes y razonables en un procedimiento
- Facilitar al desarrollo de prácticas de contratación que permitan a las Administraciones Públicas desarrollar sus propias estrategias.
Un pequeño bonus: la crisis de la inflación
A lo largo del estudio detectamos de manera muy evidente la influencia de las tensiones inflacionistas en la contratación a lo largo de 2021. Esto nos hizo ampliar el estudio. Hasta el momento habíamos tocado factores especialmente endógenos de la contratación pública, pero no teníamos en cuenta los exógenos propios del mercado. En este caso, el cambio ha sido tan rápido y visible que permite analizar una serie de cuestiones acerca de qué aspectos del mercado influyen en la competitividad de la compra pública y cómo puede afectar esto a la acción de las administraciones. En este caso hemos decidido analizar:
- Qué repercusión tiene el traslado de precios del mercado en los diferentes tipos de contratos a las Administraciones Públicas.
- Cómo afecta a los procesos de contratación pública, y especialmente la competencia, una política de precios que evoluciona más despacio que la propia dinámica de los precios.
La metodología ¿Cómo estudiar el ahorro en la contratación pública?
Para conseguir este propósito, hemos realizado un estudio de todos los datos de contratación publicados de en la PLCSP y sus homólogas de Catalunya y País Vasco utilizando como variable el ahorro, lo que deja un total de más de 66000 licitaciones. Esto lo hemos obtenido calculando la diferencia entre PBL y el importe de adjudicación sin prórrogas o modificaciones. Esto, no obstante, nos lleva a tomar una serie de decisiones de excluir contratos según estas necesidades y prácticas de contratación:
- Los contratos adjudicados por precio unitario, dado que normalmente se licitan por el presupuesto máximo a gastar y se adjudican por precio unitario, no se puede realizar un cálculo simple del ahorro real que supone. Esto hace que, dado que las plataformas no informan de esto, desistamos de contratos con ahorros superiores al 60% del PBL.
- Los contratos que no tienen informado el PBL, como ocurre en muchos de suministros donde figura el PBL 0 o 1 euro
- Los contratos menores no informan el PBL y, por lo tanto, no podemos estimar el ahorro.
Adicionalmente, encontramos que algunas modalidades en el periodo de estudio han cambiado de denominación, como por ejemplo el antiguo Negociado con Publicidad que se ha integrado en la licitación con negociación aunque la PLCSP mantiene ambas categorías.
A raíz de ahí, hemos comparado los siguientes aspectos:
- Aspectos relativos a la Administración contratista, como tipo de administración o tamaño
- Elementos relativos al procedimiento de contratación (CPV, tipo de procedimiento)
- Características relativas al contrato, como PBL, tipos o número de ofertas
Adicionalmente, hemos estudiado con interés la variable temporal (2021 frente a años anteriores) en lo que se refiere a:
- Tendencia del ahorro
- Competencia media efectiva de los contratos.
Con todo ello hemos encontrado no pocas cosas, algunas evidentes y otras que, quizá no nos esperábamos. En unos días te contaremos algo más y, si quieres saberlo todo, puedes solicitar el informe y te lo mandaremos cuando se publique en exclusiva. Apúntate aquí abajo.
