Uno de los indicadores de la acción de las AAPP es la contratación que realizan. Lo que se compra, cómo se compra y en qué condiciones que hace nos da pistas de la acción política y administrativa de las organizaciones públicas. Por eso, ahora que nos encontramos en un periodo de elecciones locales, consideramos que es una buena ocasión para hacer una revisión de la contratación en los municipios de España. Posteriormente haremos uno sobre CCAA y otro sobre entes provinciales e insulares. Hemos aprovechado los datos que tenemos en Gobierto Contratación y la experiencia que tenemos en su tratamiento para poder hacer un balance de lo que han hecho los gobiernos locales en este mandato. La finalidad es doble:
- Facilitar a la ciudadanía un elemento de comparación de la contratación en su municipio. Saber qué se ha contratado, cuánto y si entra en lo “normal” o si se ha hecho más o menos de lo que se hace en otros sitios.
- Dar contexto en general a las dinámicas de la contratación pública local para facilitar a estudiosos, gobiernos y ciudadanía exigencias y expectativas para el próximo mandato de 2023 a 2027.
Casi la mitad de los municipios sin datos de contratación pública
Para hacer el estudio hemos recogido los datos de contratación de las plataformas que cubrimos actualmente con Gobierto Contratación y que dejan solo fuera los municipios de Navarra y parte de los de Galicia. En términos generales de más de 8000 municipios en España sólo tenemos datos de contratos en los últimos cuatro años de 4767, mientras que casi 3500 no tienen ningún contrato publicado. Esto significa que cerca del 45% de los municipios no han realizado contratos públicos o, en caso de hacerlo, no han tenido necesidad de anunciar su licitación o adjudicación individualizada. En este último caso, de haber realizado contratos tendrían que haber sido o contratos menores, lo que es posible, o contratos basados en acuerdos marco o sistemas dinámicos de adquisición.
En todo caso, es un rasgo muy importante a considerar que cerca de la mitad de los municipios no han recurrido a procedimientos públicos de licitación para realizar contratos, o directamente no han contratado.
Si miramos en el mapa, encontraremos un panorama realmente claro: hay zonas de sombra fácilmente visibles en Castilla y León, el este de Andalucía, parte de Castilla- La Mancha y Aragón. Esto encaja en gran medida con lo que conocemos como la España Vaciada.
A la hora de analizar el número de contratos (que diferencia los lotes y que indica la complejidad de los contratos a cubrir) vemos que no hay diferencias sustanciales con las licitaciones, indicando que hay un uso similar de los lotes en diferentes municipios.
Donde si se puede apreciar algo más interesante es en el gasto por habitante. En este caso podemos apreciar que los municipios más pequeños tienen una proporción más alta, especialmente en las zonas de Catalunya y Valencia. Este mayor gasto por habitante es lógico por el tamaño, pero que, además, nos da pistas acerca de lo que se contrata.
En este escenario podemos de diferencias geográficas tan marcadas podemos plantearnos dos alternativas. La primera opción es que los municipios menos poblados se concentren en el oeste peninsular. Sin embargo, encontramos que dentro de CCAA y estructuras demográficas similares (por ejemplo en Castilla y León o Aragón) hay provincias con una mayor actividad de contratación municipal que en otras. En este caso, la segunda opción es que el papel de las diputaciones provinciales sea más activo abordando las necesidades de compra de los municipios pequeños.
En término medio, la contratación municipal en España entre 2019 y 2023 se ha cerrado con un promedio de casi 10 contratos por cada y 756000 euros por cada 1000 habitantes con una competencia de 3,26 ofertas por contrato. Aquí puedes consultar los datos de tu municipio.
Las dos Españas de la contratación local: entre municipios pequeños y todo lo demás
A la hora de analizar los datos con mayor detalle encontramos, con poca sorpresa, que el tamaño del municipio tiene una relación directa con el volumen de contratación. De un promedio de menos de 5 contratos para los municipios de menos de 10000 habitantes hasta los 167 de los municipios más grandes hay una evolución escalar directa
Esta situación cambia a lo contrario cuando contextualizamos por número de habitantes: la proporción se reduce drásticamente por encima de los 10000 habitantes, con datos muy reducidos en el tramo más alto de población
Esta diferencia no es tan grande si vamos a la parte de importe adjudicado por cada 1000 habitantes. Por un lado, se observa que el importe es más elevado en el rango de población más alto (aunque no el número de contratos), lo que nos señala que el importe medio del contrato es muy superior al de otros municipios. En el otro extremo tenemos que la diferencia de los municipios más pequeños con el resto no es tan grande, oscilando en términos medios en menos de 200000 euros.
En términos de competencia y lotes no se aprecian grandes diferencias entre los diferentes tamaños.
Podemos decir que hay una diferencia muy grande entre los municipios de menos de 10000 habitantes que realizan contrataciones con el resto de entidades. Proporcionalmente parecen tener un esfuerzo más elevado (pocos contratos con una alta proporción por habitante) para tener importes que, proporcionalmente, no parecen tan elevados. En el resto de municipios, habiendo diferencias escalares, estas no están tan marcadas como en el primer caso.
En qué se ha gastado el dinero cada ayuntamiento
En lo que respecta al importe adjudicado tenemos una distribución media en la que los contratos de obras son algo más del 45% de los contratos, mientras que los de suministros son el 17%, los de servicios el 20% un 15% corresponde a otro tipo de contratos. Las obras son prácticamente la competencia local por excelencia y de las pocas que tienen una definición clara y directa que requiere una contratación pública.
Aquí puedes consultar lo que se ha comprado en tu municipio.
El número de contratos muestra una distribución un poco diferente, tanto en el agregado como en la evolución por los diferentes municipios. En primer lugar, el número de contratos de obras es menor que el de servicios, dado que son menos “repetibles” pero de mayor importe. Eso hace que los contratos más frecuentes sean los de servicios. En lo que respecta a los municipios. Los contratos de obra son solo los más frecuentes en los municipios pequeños, que ejercen el resto de competencias con medios propios o con otras fórmulas. La frecuencia de los contratos de servicios aumenta conforme crece la población. En el caso de los suministros esto solo ocurre de manera sensible en los municipios superiores a 50000 habitantes. Esto de nuevo nos da pistas del mapa competencial: los municipios mas grandes requieren de servicios realizados por medios externos con mayor frecuencia por cuestiones estructurales y competenciales. En el caso de los suministros, posiblemente las diferencias solo sean visibles a partir de cierto tipo de tamaño de la organización.
Esta distribución cambia de manera importante cuando hablamos del presupuesto adjudicado. En los municipios pequeños cerca del 60% del presupuesto adjudicado se dedica a obras, cifra que desciende paulatinamente conforme crece la población hasta ser sólo el 17% del importe adjudicado en las ciudades de más de 150000 habitantes. El camino inverso es el que realizan los servicios, que son solo el 21% en los municipios pequeños y el 62% en los grandes. En el caso de los suministros hay un cierto crecimiento hasta los 150000 habitantes, momento en el que baja, quizá por el uso de fórmulas de contratación centralizada o por el peso tan grande de los contratos de servicios. Las necesidades estructurales de estos municipios hace que sean compradores especializados de servicios en cantidad y presupuesto.
Cómo compran los Ayuntamientos: diferentes maneras de afrontar los mismos retos
La contratación es siempre un problema de tiempo y presupuesto, que suelen generar equilibrios complejos: cuanto más presupuesto se contrata, más tiempo se necesita. También es normal que cuanto más importante es un proyecto, más necesario es empezar a trabajar y se quiere acabar con los trámites lo antes posible: este es un concepto que la LCSP ha tratado de apuntalar impulsando procedimientos simplificados y mecanismos de racionalización.
Aunque en términos generales la distribución entre simplificados (51%) y abiertos (41%) se reparten casi todo el terreno, un análisis más detallado nos aportará más información. Si analizamos los datos por tipo de municipios vemos como se desarrollan estrategias diferentes de contratación. Los municipios inferiores a 10000 habitantes realizan más de 50% de sus licitaciones mediante procedimiento simplificado. Esto supone un ahorro de tiempo pero, a la vez, incentiva el uso de mecanismos de valoración objetivos, lo que es una de las intenciones de la LCSP.
Los ayuntamientos medianos (de entre 10000 y 50000 habitantes tienen un comportamiento muy similar: crece el número de contratos mediante procedimiento abierto, que junto al simplificado suponen menos del 90% de los contratos. Esto posiblemente se deba a los importes, dado que el procedimiento simplificado tiene limitaciones, aunque también puede ser una opción para empezar más puntuación mediante valoración subjetiva. También se puede observar de manera sencilla que el número de contratos negociados sin publicidad es más importante que en los municipios pequeños, que posiblemente realicen parte de estas funciones de suministros y servicios mediante contratos menores.
Los ayuntamientos de más de 50000 se encuentran en un terreno intermedio con un mayor peso del procedimiento abierto y del negociado sin publicidad. La gran diferencia viene con los ayuntamientos grandes, que los procedimientos abiertos y simplificados no llegan al 70% de las licitaciones, mientras que el acuerdo marco se convierte en un instrumento básico, con cerca del 20% de los casos. Esto indica que mientras que en los ayuntamientos pequeños el ahorro de tiempo va por el contrato menor y el simplificado, en los grandes las necesidades de contratación y un mayor tamaño permite el empleo de acuerdos marco para reducir tiempos y costes de tramitación.
Aquí puedes consultar la información de tu municipio
La compra pública municipal en España: una cuestión de extremos y adaptación
La contratación municipal está marcada por uno de los grandes problemas del mundo local que es el inframunicipalismo. Durante 4 años cerca de la mitad de los municipios españoles o no han hecho nada con medios externos o, si lo han hecho, lo han hecho sin fórmulas de concurrencia abierta. A esto se le suma el hecho de que, cuando se hacen, el esfuerzo parece realmente grande en términos de utilidad real: hacer 7 contratos por cada mil habitantes, mientras que en los demás rangos de población no superamos los 0,5 contratos nos dice que alguien está trabajando más de lo que su estructura se permite. A esto hay que sumar que esta proporción numérica tampoco parece tener sentido: se hacen contratos proporcionalmente para mercados pequeños por un importe que no es tan grande.
Esto se complementa con los datos que no nos cuenta el mapa: hay concentraciones territoriales muy grandes y localizadas donde no hay contratación incluso dentro de la misma autonomía. Esto puede indicar que el papel de las diputaciones provinciales con estrategia diferenciadas de centralización de la contratación permiten diferentes aproximaciones al problema. Igualmente, en las zonas orientales del país, la concentración de contratos es muy elevada y nutrida, señalando una posible apuesta más activa por el municipalismo, quizá incentivado por la estructura institucional de esos territorios.
En términos estructurales podemos ver cómo al final la contratación está marcada por las necesidades, como si fuera la pirámide de Maslow. En los niveles más bajos de saciedad está la supervivencia institucional, que son las obras, difícilmente centralizables y que son competencias directas (y muy exigidas) en los municipios. A partir de ahí, conforme crece el tamaño y el presupuesto, esas necesidades pierden relevancia en favor de los servicios, que cubren las necesidades estructurales de un mapa competencial más exigente, complejo y diverso de lo que las estructuras municipales suelen poder permitirse.
En todo caso, esperamos que el artículo, además de para esta reflexión sirva para que cualquier persona pueda comprobar de manera clara y sencilla en qué gasta el dinero su municipio y si ese gasto es el que corresponde con otros similares a él o no.
Nota metodológica
El estudio se ha realizado a partir de los datos publicados de manera desagregada por los municipios en las Plataformas de Contratación del Sector Público, Catalunya y Euskadi entre junio de 2019 y abril de 2023, incluyendo los de los órganos adscritos como fundaciones o empresas públicas dependientes. Se han excluido los contratos menores y la constitución de acuerdos marcos y sistemas dinámicos de adquisición. Parte de los contratos derivados de acuerdos marco y SDA no se recogen al publicarse de manera agregada con periodicidad trimestral.
Foto de Manuel Torres Garcia en Unsplash
