La contratación centralizada no es una idea nueva, lleva muchas décadas funcionando en España, en Europa y en el mundo y de hecho existen centrales de compra pública a nivel estatal, autonómico y local.
Maria Luisa Sama (@samamarisa), Ingeniera de Telecomunicaciones. Cuando le hicimos la entrevista era Jefa de la Unidad de Apoyo de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación del Ministerio de Hacienda, actualmente trabaja en el Ayuntamiento de Madrid.
¿Por qué la contratación centralizada es tan importante?
Existen muchas razones que justifican la existencia de las centrales de contratación pública. En primer lugar, por los ahorros que supone, no únicamente económicos, también por las ventajas que conlleva para el cumplimiento de las condiciones y objetivos de las directivas de contratación pública. Y es también un instrumento que se ha visto reforzado desde 2013 a raíz del informe CORA.
Algunas de las principales ventajas son:
- El ahorro de costes económicos que supone la agregación de la demanda, consiguiendo reducir el precio unitario.
- El ahorro en tiempos de tramitación que permite la centralización de los procesos de compra, reduciendo plazos y cumpliendo los requisitos de la Ley.
- El ahorro en cargas administrativas, que permite la delegación de tareas de alta especialización (como estudiar el mercado, el diseño especialista de pliegos y condiciones) a un servicio profesionalizado.
- La racionalización y la prevención de la corrupción en la compra pública, a través de la homogeneización de la demanda y de los procedimientos que incluyen sistemas de control muy exhaustivos.
Maria Luisa destaca que gracias a la contratación centralizada el conjunto de las administraciones y organismos que hacen uso de una central de compras se están beneficiando del trabajo previo ya realizado:
- Están elaborados los pliegos con la debida concreción.
- Están elegidos los proveedores.
- Están establecidas las condiciones de solvencia técnica y financiera.
- Están definidas unas especificaciones técnicas.
Ello permite superar la dificultad de disponer de expertos en contratación de cada ámbito y cumplir las necesidades de contratación de cada organismo liberándose de ciertas funciones y pudiendo centrarse en el desempeño de la tramitación.
Sin embargo, no se puede centralizar todo, únicamente aquellos servicios y bienes de carácter general o uso común en las AAPP y organismos públicos. Existe una orden de centralización dónde se especifica qué bienes y servicios están incorporados en la central de contratación o no y, por lo tanto, en qué casos existe una obligación al respecto.
¿Cómo funciona en la práctica una central de contratación?
Lo primero que cabe señalar es que hoy existe mucha más normativa al respecto de cómo debe realizarse la contratación y que las exigencias a cumplir son mayores cada vez. En el caso de la contratación centralizada de la Dirección General utilizamos principalmente 3 mecanismos de racionalización técnica de la contratación:
- El acuerdo marco que permite elaborar "catálogos de bienes y servicios" resultado de un proceso de adjudicación cumpliendo todos los requisitos de la Ley.
- El sistema dinámico de adquisición que permite elaborar "catálogos de prestadores de servicios", dónde cualquier proveedor puede optar en cualquiera momento siempre que cumpla determinados criterios y requisitos. En este caso se requiere siempre una licitación posterior para la contratación.
- El contrato centralizado, que supone la contratación global de un bien o servicio para un conjunto de organismos y/o administraciones.
¿Qué cambios ha supuesto la administración electrónica en la gestión de la contratación centralizada?
La normativa obliga a qué toda la contratación sea electrónica y desde hace ya muchos años la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación cuenta con un aplicativo dónde centralizar la gestión de todas las peticiones de compra de organismos y administraciones.
El procedimiento concreto de una compra centralizada depende del mecanismo de contratación utilizado y de las condiciones que correspondan en cada caso:
- Si el acuerdo marco establece un procedimiento de compra directa, la organización tramita su solicitud de compra sobre el catálogo. Una vez dicha solicitud se valida por la Dirección General se firma una resolución de adjudicación y se tramita "el pedido" a la empresa proveedora.
- Si el acuerdo marco establece un procedimiento de licitación entonces se realiza este con las empresas adjudicatarias de ese acuerdo, mediante la plataforma de contratación del sector público. Y una vez resuelto el adjudicatario se tramita la solicitud de compra mediante el antes citado aplicativo de tramitación.
- Y lo mismo ocurre con el sistema dinámico de adquisición que en este caso exige siempre una licitación con las empresas incluidas en este.
¿Cómo es la comunicación con la propia administración en su condición de "clienta interna"?
La contratación pública en general es una gran desconocida y es también uno de los aspectos más complejos, por las exigencias que van sumando las continuas actualizaciones normativas y que representan, como reconoce Maria Luisa, una gran dificultad para mantenerse al día de todos los aspectos que requiere. Por ese motivo es necesaria una importante tarea de divulgación.
Con este fin se creó, al mismo tiempo que la Dirección General, un portal de contratación centralizada dónde reunir toda la información relativa a:
- Los procedimientos para cada uno de los acuerdos marco.
- Los contratos centralizados existentes y las instrucciones a seguir en cada caso para contratar.
- El listado de los bienes y servicios que están centralizados, especificados en una orden de centralización.
- También información general del servicio y canales de atención al usuario con soporte telefónico y por correo electrónico.
Maria Luisa señala que a pesar de disponer de pocos medios humanos se realizan importantes esfuerzos de comunicación, elaborando manuales, promoviendo formaciones y sobre todo manteniendo bien actualizado el portal con la información relativa a los acuerdos marco, los catálogos y otros instrumentos vigentes, informando de la renovación de los mismos a todas las partes, etc.
De esta manera se consigue que a pesar de la complejidad que existe en la contratación pública, todos los organismos adheridos a la central de contratación puedan tener la certeza de cómo deben proceder.
Por ejemplo:
- En primer lugar, debe comprobarse si el bien o servicio que quieren contratar consta incorporado en la orden de centralización o no.
- Una vez confirmado que consta el bien o servicio, cabe comprobar si está definido el instrumento de contratación (sea un acuerdo marco, contrato centralizado o sistema dinámico de adquisición)
- Si existe, debe obligatoriamente realizarse de acuerdo a las condiciones fijadas en este.
- Si no existe, entonces se solicita una excepción y se compra fuera de la central de contratación.
¿Cuál es la respuesta de los usuarios respecto al portal de contratación centralizada?
El portal es en opinión de Maria Luisa muy intuitivo, visual y fácil de entender. El contenido organizado en pocas secciones, está pensado para ser útil y estar siempre actualizado para facilitar a organismos y potenciales adjudicatarios entender cómo funciona el servicio y poder acceder a él de forma ágil.
El retorno por lo general ha sido positivo, por su sencillez y utilidad. También destaca el cumplimiento de las exigencias de transparencia con la publicación de los resultados de toda adjudicación en un tiempo inferior a 24h y con todo detalle, superando con creces las obligaciones que existen al respecto.
Maria Luisa comenta que en su caso desempeña funciones desde ambos puntos de vista, del lado del tramitador, pero también del lado de cliente. Ello ha permitido diseñar el servicio tomando en cuenta las necesidades de ambas partes.
¿Cómo se resuelve la tensión que puede generar la homogeneización que supone la contratación centralizada?
Se intenta en la medida de lo posible adaptarse a las necesidades del mercado, sin dejar de cumplir en todo momento la normativa que aplica en cada caso.
Muchas veces desde el punto de vista de la gestión se tiene un criterio (de lo que funciona y lo que no, etc.), pero hay que recordar que en contratación pública no se puede hacer lo que uno quiere y debemos cumplir con todas las condiciones y exigencias que establece la Ley.
En el caso de la contratación centralizada ello conlleva la contratación de bienes y servicios homogéneos, que sirvan a las necesidades comunes del conjunto de las organizaciones. Sin embargo, si se justifica que la necesidad a cubrir se sale de aquello que está definido en los acuerdos marco o contratos centralizados se puede tramitar una solicitud de excepción que en caso de recibir un informe favorable se tramita por el procedimiento no centralizado de contratación que corresponda. Algunos acuerdos marcos también permiten posibles excepciones en casos de importes inferiores o muy superiores a determinados umbrales fijados.
De no ser así se estaría vulnerando los derechos adquiridos por parte de las empresas adjudicatarias y los principios que se persiguen con la contratación centralizada.
¿Cómo se promueven los criterios estratégicos en la compra centralizada?
Maria Luisa señala que se estudia con gran esmero las posibilidades que permite cada acuerdo marco para incorporar los principios de la contratación estratégica como instrumento de política pública. Y enumera algunos ejemplos:
- Se establecen condiciones de solvencia que permitan la participación de las pymes, al menos en algunos lotes.
- Se hacen muchos lotes para facilitar que puedan optar todo tipo de empresas y de todos los tamaños.
- En algunos contratos, por ejemplo de servicios de limpieza, se reservan lotes para centros especiales de empleo.
- Se incorporan criterios de sostenibilidad en todos los acuerdos marco y contratos centralizados.
Insiste Maria Luisa en subrayar que el primer objetivo de una central de compras es la compra eficiente, incorporando luego todos estos principios de la contratación estratégica dentro de los límites que en cada caso se estime razonable.
Uno de los aspectos más complejos es el de definir los límites óptimos para cada acuerdo marco de un ámbito subjetivo obligatorio tan importante como el de la Administración General del Estado. Ello supone un gran impacto en el mercado con los riesgos que tienen unos contratos tan grandes. Por este motivo se solicita siempre informes a la CNMC para tener garantías que no se restringe la competencia.
¿Cómo sería una Administración Pública que aprovechara todas las ventajas de la contratación centralizada?
Uno de los principales retos de la contratación pública en general es el de la profesionalización de la contratación, como rezan las directivas y recomendaciones europeas. Y Maria Luisa reconoce que esta es una cuestión básica porque:
- Existe una complejidad creciente que requiere especialización.
- Existen exigencias de transparencia muy importantes.
- Es un ámbito muy sensible a la corrupción.
- Existen riesgos de potenciales conflictos en los que las consecuencias pueden perjudicar a muchos.
En este sentido la contratación centralizada resuelve una parte muy importante de estos retos al disponer de una estructura profesionalizada que reduce todos estos riesgos potenciales. Sin embargo, los requisitos de profesionalización deben implicar también al conjunto de órganos de contratación, también de los organismos más pequeños porque:
- Para conseguir una contratación eficiente con resultados estratégicos, hay que hacer muy buenos pliegos.
- Para hacer buenos pliegos, hay que tener muy claro lo que se quiere.
- Hay que hacer también un buen seguimiento del contrato para garantizar que se obtienen los resultados esperados.
- Y para ello hay que saber aprovechar los instrumentos que la Ley permite como: las especificaciones técnicas, las condiciones especiales de ejecución, condiciones especiales de ejecución con carácter esencial, etc.
- Sin olvidar las obligaciones de transparencia e integridad que la ley exige.
Aquí tienes el video con la conversación completa:
