La integridad es importante en todos los ámbitos: personal, profesional y también a nivel institucional. Al final la integridad es lo que permite a la ciudadanía tener confianza en las instituciones y en la gestión pública.
Concepción Campos Acuña es doctora en derecho, funcionaria de Habilitación Nacional, profesión en la que se ha convertido en una figura referente en la modernización y presidenta de Mujeres en el Sector Público
¿CUÁL ES LA IMPORTANCIA DE LA INTEGRIDAD EN LA GESTIÓN DE LOS FONDOS NEXT GENERATION?
Según la OCDE, la contratación pública es el ámbito de la gestión pública más sensible a la corrupción, aquel expuesto a mayores riesgos. ¿Por qué? Por las grandes cantidades de dinero que se mueven. Y dónde hay mucho dinero hay mayores riesgos de falta de integridad que nos pueden costar muy caras a los ciudadanos. Y conviene recordar que detrás de cada expediente de contratación hay personas. Y los riesgos existen en la actuación de estas en cada parte y fase del procedimiento: en los pliegos, los puntos, la asignación, el contrato, la modificación del contrato. No se trata únicamente del problema de la corrupción sino también de las ineficiencias que se puedan producir.
La falta de integridad y las ineficiencias nos cuestan mucho más que dinero. Nos cuestan bienes y servicios, como respiradores, hospitales, carreteras, escuelas. No nos lo podemos permitir. No es solo una cuestión ética, tiene un efecto directo sobre la vida de la ciudadanía.
La integridad debe ser, como señala la CE, uno de los pilares en este proceso de reactivación económica, de innovación del tejido productivo y de mejora social para enfrentar los retos que los efectos de esta pandemia plantean.
Se trata, como señala Concepción, de un tema de gran calado para todos aquellos que tienen que lidiar con la gestión pública en tiempos tan inciertos como los actuales. Ello requiere formarse y profesionalizarse, aprovechando por ejemplo jornadas como la promovida por la FEMP esta primavera, coordinada por la misma Concepción Campos dónde divulgar aspectos prácticos para la aplicación concreta de estos principios.
Otro de los problemas recientes, en opinión de Conchi, ha sido la falta de transparencia en toda la contratación de emergencia, y que algunos parece que han pretendido interpretar que toda contratación de los fondos Next Generation sea considerada de emergencia cuando eso esta por ver. En este sentido han generado también gran controversia los cambios en los sistemas de control que plantea el Decreto-Ley 36/2020 destinado a la gestión de los fondos Next Generation. Respecto a esta cuestión, Concepción es de la opinión que no podemos pretender resolver los problemas de falta de agilidad en los procesos de contratación a costa de las garantías de control. Debemos, en cambio, aprovechar las oportunidades que ofrece la tecnología para resolver esos cuellos de botella y promover formas más eficientes de control, usando la tecnología al servicio de la integridad de la contratación.
Las tres claves básicas para la tramitación adecuada de la contratación pública son: la agilidad, eficacia y el control con garantías de integridad.
¿QUÉ PRINCIPIOS DEBEN INCORPORAR LAS AAPP PARA PROMOVER LA INTEGRIDAD QUE REQUIERE EL CONTEXTO ACTUAL?
Los marcos de integridad institucional de la OCDE son un muy buen instrumento para incorporar las técnicas de “compliance” (de cumplimiento normativo) que ya se usan en algunos ámbitos y que poco a poco vamos integrando en el sector público, especialmente en los ámbitos de transparencia y de buen gobierno. Algunos de estos principios son:
- El principio de transparencia. Fundamental.
- La rendición de cuentas (Accountability) en la ejecución de los fondos pro ejemplo.
- Sistemas de evaluación de resultados e impacto de esa ejecución.
- Los códigos de conducta que son la concreción de los estándares de integridad que queramos promover.
No hay que olvidar que no todas las respuestas pueden estar en la Ley. Por qué serian infinitas. Se trata que las personas que estamos en el ámbito de la contratación de un lado y de otro tengamos unos códigos de conducta, unos estándares de integridad correctos. No existe corrupción sin corruptor, y esto también aplica a los contratistas.
Como decía Jim Stovall “La integridad es hacer lo correcto incluso cuando nadie está mirando”. La preocupación por el cumplimiento debe ir mucho más allá del eximente penal. No podemos preocuparnos únicamente de evitar la cárcel.
¿Y CÓMO PODEMOS PROMOVER LA INTEGRIDAD EN LA PARTE CONTRATISTA?
Desde un punto de vista profundo, todo empieza por la educación. La educación en todas las etapas y ámbitos.
Cuenta Concepción que suele empezar algunos cursos de máster preguntando a sus alumnos ¿Os consideráis corruptos? ¿Creéis que podrías llegar a ser corruptos? Cuando se dan unas circunstancias apremiantes como tener un familiar enfermo, o en paro, o a punto de un desahucio y ves la posibilidad de influir para tener un trato favorable, cabe la tentación de pensar ¿total, lo hace todo el mundo, no? Allí entra en juego el factor de falseo. Y esto nos demuestra que el problema va mucho más allá de las grandes tramas de corrupción perfectamente orquestadas. Hay que estar preparados para estas situaciones.
Cuando se dice: “Los políticos son todos unos corruptos”. Yo pregunto “¿Y nosotros?”
Las AAPP tienen un rol importante en el reto de reeducar internamente a los empleados públicos, pero también al conjunto de la sociedad y también por descontado a los contratistas. Y esto puede hacerse de muchas maneras. Empezando por exigir a los contratistas medidas de integridad como:
- Concretar el compromiso interno con el cumplimiento normativo en la propia estructura de la organización (compliance officer).
- Definir códigos de conducta y sistemas disciplinarios.
- Mantener sistemas de evaluación y seguimiento.
- Reportar medidas y resultados a los órganos correspondientes.
Un ejemplo lo tenemos en el caso de la CCAA de Galicia que establece que todo aquel que perciba 1€ público, como pueden ser los receptores de subvenciones o los contratistas, debe suscribir su código de conducta.
Tenemos pues la capacidad de definir cómo deben ser los estándares de integridad de aquellos a quién contratamos y podemos hacerlo por ejemplo a través de:
- Las cláusulas administrativas de los pliegos.
- A lo largo de toda la ejecución del contrato, a través del responsable del contrato, que debería velar también por todas estas garantías de integridad.
La falta de integridad empieza por relajar aspectos muy cotidianos, una comida con el contratista, la propuesta de cambiar unos materiales por otros que parecen cuestiones menores y que tienen una frontera difusa, pero que pueden ser una forma de corrupción o por lo menos de ineficiencia en el gasto público. Y este tipo de prácticas están muy extendidas e incluso estaban bien vistas socialmente hasta hace bien poco. Lo que significa que tenemos un reto generalizado para reeducar al conjunto de la sociedad. Solamente por la parte que respecta al conjunto de las AAPP estamos hablando de miles y miles de personas susceptibles de incurrir en algunas de estas prácticas. En ámbitos como la sanidad ya hace tiempo que se ha empezado este trabajo de reeducación estableciendo límites y condiciones en la participación de congresos, en el coste de comidas o material de oficina de cortesía, etc. Este proceso de reeducación debe darse de puertas adentro y también a fuera, para aprender a dilucidar estas fronteras difusas.
¿QUÉ BENEFICIOS PUEDE TRAER LA INTEGRIDAD A NUESTRA SOCIEDAD MÁS ALLÁ DE LA CUESTIÓN ÉTICA?
El primer y gran beneficio es recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones. Esa es una cuestión fundamental e imprescindible que además influye también en la integridad de la propia ciudadanía. El descrédito que sufre el sector público alimenta estas malas prácticas que se asumen legitimadas por darse de forma recurrente. Reforzar la integridad pública nos puede ayudar a construir una mejor sociedad, a promover la virtud cívica. Pero también a mejorar la calidad de nuestros servicios públicos y a promover una relación más corresponsable entre ciudadanía y sector público.
Concepción advierte que con el pretexto de la emergencia se ha producido en su opinión una involución en ámbitos como la transparencia y el gobierno abierto, deshaciendo parte del camino hecho, que va a tener a medio plazo costes muy importantes en términos de confianza institucional. La integridad pública nos puede ayudar a corregir esta perdida de confianza, reforzando internamente el compromiso de los servidores públicos y también externamente en la credibilidad institucional (como pregona el ODS 16). Una mayor credibilidad institucional promueve mayores cotas de corresponsabilidad ciudadana que finalmente facilitan la gestión pública del día a día.
Y quizás haya también que esforzarse más en concienciar al conjunto de la sociedad que los servicios públicos son posibles por ese compromiso social que se expresa en el cumplimiento de nuestros deberes cívicos, como son por ejemplo el pago de impuestos, en que todos contribuimos en parte para un beneficio mayor común. Como recuerda con gran elocuencia y eficacia Víctor Lapuente en el libro “Decálogo del buen ciudadano” de lectura obligatoria según el criterio de Concepción.
¿QUÉ DIFERENCIAS TRAE EN TÉRMINOS DE INTEGRIDAD EL DECRETO 36/2020 PARA LA GESTIÓN DE LOS FONDOS NEXT GENERATION?
La primera observación obligada es que hay que tener en cuenta además del decreto, todas las normas autonómicas que derivan de esta y que parecen competir entre sí para ver cuál es más “original”.
La segunda reflexión pertinente podría ser ¿Por qué son necesarios tantos controles? Porque, efectivamente, existen unos incumplimientos, pero quizás si pudiéramos tener mayor confianza en nuestra arquitectura institucional no serían necesarios ciertos mecanismos de control. En el decreto permanecen inalterados aspectos como las obligaciones de publicidad activa, también el derecho de acceso a la información. Pero hay efectivamente cierta relajación de controles en la gestión de subvenciones, en el control presupuestario, en el control económico y financiero. Esto ha generado muchas críticas porque parece que tenemos asumida una muy probable corrupción. Cuando la relajación de controles no tienen por qué suponer una automática vulneración del marco normativo y procedimental.
Desde el punto de vista teórico, esta relajación en los mecanismos de control no debería ser un problema, según Concepción, si luego hay auditorias posteriores, fiscalización posterior u otros mecanismos. El problema es que se asuma que se va a incumplir la normativa por relajar ciertos controles, cuando la ley sigue vigente igual y por lo tanto también las obligaciones que conlleva.
Tenemos tan interiorizado que no se va a actuar bien que parece que necesitamos un policía detrás de cada puerta, de cada paso del trámite.
Otra cuestión a tener en cuenta son las dificultades de poner en práctica aquello que la Ley pregona. Sucede en promesas recurrentes como la simplificación administrativa, las reducciones de cargas administrativas, y en general todas las promesas de eficacia y eficiencia, que sin embargo se nos resisten en la práctica. Buen ejemplo de esto lo tenemos en la obligación de permitir al ciudadano presentar su documentación una única vez, reconocido por Ley desde hace años y que sin embargo sigue sin aplicarse realmente en la mayoría de casos, cuando existen instrumentos como las declaraciones responsables o las comunicaciones previas.
¿QUÉ CAMBIOS HABRÍA QUE GENERALIZAR EN LAS AAPP PARA UNOS CONTROLES MÁS ÁGILES Y EFICIENTES?
Ya sabemos que más controles no implica mejores controles. Nos hemos dotado de muchos órganos, desde la entrada en vigor de la Ley de transparencia, también de la de contratos, pero, hasta la fecha, no han aportado demasiado.
- Lo primero que deberíamos hacer es analizar con datos y rigor: que controles tenemos, para qué sirven y que eficacia de resultados tienen.
- Luego aplicar el principio de proporcionalidad: cuáles alternativas menos gravosas tenemos preservando garantías.
- Y en tercer lugar, la tecnología de que disponemos hoy es una gran aliada para simplificar a golpe de clic la mayoría de procesos: recopilar datos, analizar metadatos, valorar resultados.
Este “mapa” que la tecnología nos facilita, debería facilitarnos poder replantear controles necesarios pero ineficaces, sustituir aquellos no tan necesarios por mecanismos menos gravosos.
Hoy en día la analítica de datos nos puede facilitar una información muy valiosa para saber que tenemos, para qué nos sirve y que necesitamos mejorar.
Esta capacidad analítica nos vendría muy bien también para analizar patrones en los casos de corrupción que permitieran diseñar mejores estrategias de prevención de la integridad. Un planteamiento mucho más desarrollado en otros países con experiencias como la “Enciclopedia del fracaso ético” del Departamento de Defensa de EE. UU. que recopila y documenta los casos de corrupción para que el resto de la organización aprenda como prevenirla. Un análisis que puede aportar claridad para tomar medidas con el necesario rigor y evitar muchos de los problemas y confusiones que se generan cuando sé cae en generalizaciones vagas respecto a por ejemplo los contratos menores o los procedimientos de emergencia.
Otro aspecto clave para la prevención además de la tecnología, insiste Concepción, es la inversión en profesionalizar a las personas que hay detrás de los procedimientos, que sepan de lo que hablan, que hagan bien su trabajo y se preocupen de ello.
Sin la connivencia por acción o por omisión de los empleados públicos difícilmente se puede promover la corrupción pública. De allí la importancia de la profesionalización.
¿QUÉ RESULTADOS PODRÍA TRAER LA CONSOLIDACIÓN DE ESTOS CAMBIOS EN LA CULTURA DEL CONTROL Y LA BUENA GESTIÓN?
La UE ya ha advertido que va a realizar una vigilancia exhaustiva de los riesgos financieros derivados de la ejecución de los fondos, también de los conflictos de intereses. Y esta amenaza constante es también una buena aliada para consolidar este cambio de modelo. Y seguramente una de las principales contribuciones de este cambio de modelo puede ser el trabajar desde la prevención. Como ya empezaron a promover de hecho las directivas europeas hace unos años.
Si conseguimos alinear adecuadamente estos cambios en la reorganización de los mecanismos de control y el necesario refuerzo de los pilares de la integridad con formación, conocimiento, capacitación y profesionalización de las personas que trabajan en la contratación pública, el “expediente” caminará solo y sin problemas, con lo cual los controles que se hagan después (auditorías, etc.) solamente confirmarán que el proceso se ha hecho correctamente.
El despliegue de la administración electrónica es claramente una garantía de integridad de primera magnitud, por las facilidades de trazabilidad, del análisis de datos que permite y de la posibilidad de ofrecer pautas de buena gestión.
Finalmente otra de las dificultades importantes para este cambio cultural es la falta de planificación y organización. La Ley de contratos intenta corregir en parte el problema promoviendo la planificación de la contratación en todas sus fases: en el seguimiento, en el control de posibles desviaciones. Es necesario poner orden en todas estas cuestiones y reducir al mínimo la necesidad de improvisar, por qué una mejor planificación y organización nos va a permitir reducir los márgenes de error y riesgos de integridad. El orden nos permite ganar tiempo y ser más eficaces. Se tiende a pensar que se pierde mucho tiempo planificando, pero en realidad, cuando se hace bien, se gana muchísimo tiempo. Es una gran inversión de tiempo y esfuerzos con un gran retorno en los resultados. El día que lo comprendamos, a todos los niveles, también en la contratación pública dónde ahora además es obligatorio, nos ayudará mucho a conseguir nuestro propósito de eficiencia e integridad.
Para saber más de Concepción Campos Acuña (@mccamposacunha) consulta su web personal dónde divulga contenidos para la modernización de las Administraciones Públicas entre otros.
Aquí tienes el video con la conversación completa:
