Gobierto te ayuda a definir y desplegar tu estrategia de transparencia y datos abiertos
Hasta ahora solo podíamos medir el nivel de transparencia de nuestras instituciones de dos formas: o bien usando un criterio externo –como los índices de Transparencia Internacional– o bien interpretando directamente el texto la Ley de Transparencia. La primera opción era buena al principio, cuando se empezó a gestar la conciencia ciudadana sobre la necesidad de tener un sector público más abierto. Pero hoy en día no es suficiente porque los criterios de TI son demasiado generales.
La segunda opción –medir con la Ley de Transparencia en la mano– es más correcta pero también más difícil porque, como señalaba en este artículo la directora del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Esther Arizmendi, “la ley no otorga al órgano regulador las palancas necesarias para hacer un seguimiento real”. Es decir, la norma articula derechos y obligaciones pero no una forma de puntuar a cada institución según su grado de apertura. Y por si fuera poco, es una “ley de mínimos”, que en la mayoría de ocasiones ha quedado superada por otras normativas más avanzadas aprobadas en comunidades autónomas y municipios.
Por eso se ha creado la metodología de evaluación y seguimiento de la transparencia (MESTA), que permite poner nota a todo tipo de administraciones según sus propias características y teniendo en cuenta todo el espectro de normas de transparencia.
Los artífices de esta nueva metodología son, por un lado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno –el órgano encargado de velar por el cumplimiento de la Ley de Transparencia– y la Agencia de Evaluación y Calidad, que se encarga de analizar y evaluar las política públicas.
Cómo se evalúa la transparencia con MESTA
Uno de los aspectos clave de esta metodología es que mide dos niveles de apertura en los datos públicos: Por un lado evalúa el grado de cumplimiento obligatorio de la Ley de Transparencia; es decir, pone nota basándose en el cumplimiento estricto de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y por otro lado, permite evaluar la calidad de la transparencia con indicadores voluntarios, añadidos a los obligatorios y que se extraen de otras normativas más completas.
- Indicador de Cumplimiento en Publicidad Activa (ICPA). Es un indicador de mínimos, se calcula sobre la información obligatoria el la Ley de Transparencia y las obligaciones de accesibilidad de las webs.
- Indicador de Transparencia en Publicidad Activa (ITPA). Es un indicador más extenso porque incluye información no obligatoria. Mide la calidad de la transparencia.
Todo esto se refiere a la publicidad activa, es decir, la forma y la accesibilidad de la información que publica cada entidad en su portal web: Presupuestos, información de cargos, agendas, viajes, etc. Pero además se pone el foco sobre algo extremadamente importante que se omitía en otros ránkings similares: el derecho a la información: La facilidad para ejercer el derecho ciudadano de solicitar y recibir información pública que no está publicada en el portal web de la entidad.
¿Y cómo se mide todo esto? A través de una serie de cuestionarios rellenados por agentes externos a la entidad –como el Consejo de Transparencia–, por la propia entidad (para realizar autoevaluaciones) y por cualquiera que pretenda hacer una medición de sus instituciones. La metodología es abierta y la puede utilizar cualquier ciudadano.
Por ejemplo, para medir los atributos de la información que se ofrece en los portales de transparencia, en uno de sus apartados explica exactamente qué puntuación hay que poner en la variable “Accesibilidad” dependiendo del número de clicks que se necesiten para llegar a la información:
El documento que explica todos los mecanismos de medición es bastante exhaustivo, así que haremos un breve resumen de sus características. Pero su lectura es muy recomendable porque pone de relieve algunos derechos que todavía mucha gente desconoce, y por fin podremos medir su cumplimiento. Algunos ejemplos:
- Formatos reutilizables: A pesar de que en un apartado se acepta que publicar un PDF o un JPEG significa que la información se publica “de forma directa”, si hay otro apartado del cuestionario que mide el uso de formatos reutilizables (txt, csv, xml).
- Derecho de solicitar acceso a la información sin motivo: En el apartado de derecho a la información se tiene en cuenta que “La presentación de una solicitud de acceso carente de motivación o interés particular o sin mención normativa en ningún caso suponen por sí solas impedimento para su admisión y tramitación”
Publicidad activa: El portal de transparencia
Para valorar cómo de transparente u opaco es realmente un portal de transparencia se miden varios criterios, y cada uno se puntúa con un máximo de 100 puntos. La clasificación principal se divide en tres apartados:
1. Publicación de la información
- Contenido de la Publicación: Los contenidos que exige la Ley de Transparencia.
- Forma de la Publicación. Diferencia entre directa (en formatos html, jpeg, pdf) o indirecta (con enlaces a la información)
- Actualización de la Publicación: Aquí se tienen en cuenta las fechas en las que se publicó y se actualizó la información. Se considera “cercana” si está dentro de los tres meses anteriores al mes de la fecha de consulta.
2. Atributos de la información
- Accesibilidad: Número de clicks necesarios para llegar a la información. Se empieza a contar desde la página inicial de la web/portal de transparencia, dependiendo del módulo que se esté utilizando para la valoración.
- Claridad: Se valora que se emplee un “lenguaje fácil de entender para el público general” o que existan “ayudas, tutoriales, glosarios o comentarios aclaratorios” en el caso de tener un lenguaje complejo.
- Estructura: Se asigna una escala de 0 a 10 para valorar si la información se presenta de forma que permita una lectura ordenada y organizada.
Una de las preguntas del cuestionario de MESTA
- Reutilización: La información tiene que ser reutilizable se acuerdo con lo establecido por la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, y en su normativa de desarrollo. Este apartado mide la cantidad de datos reutilizables y su formato.
3. Soporte web
- Accesibilidad: Para ver si la web es accesible (tamaños de letra adecuados, contraste, estructura del código HTML) se siguen los criterios del Informe del Observatorio de Accesibilidad. Estos criterios se basan en el estándar UNE 139803:2012 (WCAG 2.0).
- Estructura: En este apartado se comprueba si la información sigue la estructura de la Ley o está más o menos estructurado, de forma que facilite la identificación y búsqueda de información al ciudadano.
- Lugar de la Publicación: Lugar dentro de la página web de la entidad en el que se publican las obligaciones de transparencia: Un banner, una pestaña, un apartado…
- Disponibilidad de banner: ¿Tiene un banner propio de transparencia? Es un criterio adicional que no es obligatorio en la Ley de Transparencia pero aquí sí se recoge.
Derecho a la información: Peticiones de información
El derecho de cualquier ciudadano a solicitar información pública era una asignatura pendientes de la democracia española que sí estaba presente en constituciones como la sueca o estadounidense. Desde la aprobación de la Ley de Transparencia todos tenemos derecho a pedir información. Pero de momento, la respuesta de las instituciones ha sido irregular. De todas las solicitudes marcadas como “finalizadas” en el portal de transparencia estatal, un 32% fueron inadmitidas, denegadas o desistidas. El Consejo de transparencia medió para que se concedieran algunas de estas solititudes; muchas veces por medio de los tribunales, como en el reciente caso de RTVE. Se necesitaba un baremo para medir facilidad de acceso, tiempos de tramitación y razones aducidas en caso de denegar la petición.
MESTA mide el cumplimiento del derecho de acceso a la información en tres fases. Y analiza que cada una de las fases se lleve a cabo don todas las garantías y conforme a la legislación.
- Ejercicio del derecho.
- Tramitación de la solicitud de acceso a la información pública.
- Finalización. Respuesta a la solicitud de información pública.
Cada fase tiene distintos criterios (de 14 a 21 criterios según la fase), y para analizarlos se utiliza una escala de cumplimiento.
Un fragmento de del cuestionario del derecho a la información en la metodología MESTA, donde se ve la escala de cumplimiento
Medición estatal, de las CCAA y de los ayuntamientos
la Ley 19/2013 regula la publicidad activa con carácter básico para todas las administraciones, y pone 60 tipos de informaciones obligatorias: Información institucional, organizativa y de planificación; Información de relevancia jurídica; Información económica, presupuestaria y estadística, etc.
Las leyes autonómicas amplían el alcance incluyendo un mayor número de informaciones. El mapa recogido para la primera edición de MESTA está formado por 264 informaciones.
Así que, ¿Cómo se unifica y armoniza todo esto? Para cada organismo se prepara un mapa específico, personalizado en base a su propia normativa, que se utiliza como base para calcular sus ránkings de transparencia: el de cumplimiento obligatorio y el de calidad de la transparencia.
Qué entidades se pueden medir
MESTA es aplicable a:
- Portal de transparencia de la Administración General del Estado, a las páginas webs de los organismos integrantes del sector público estatal y a al resto de sujetos obligados por el art. 2 de las Ley 29/2013.
- A 13 Ministerios, 4.754 organismos, entidades y sociedades públicas estatales, autonómicas y locale.
- A las 17 comunidades autónomas y a las 2 ciudades autónomas.
- A los 8.124 ayuntamientos, 3.708 Entidades locales menores y 981 mancomunidades.
- También a los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales obligadas y a aquellas entidades públicas que perciban subvenciones públicas en los términos del art. 3 de la mencionada Ley.
Diferencias con respecto a otros rankings
La diferencia principal de MESTA con respecto a otros rankings de transparencia como los índices de Transparencia Internacional es su especificidad: Es una metodología pensada específicamente para medir información pública en España. Está basada en todas las leyes aprobadas al respecto, desde la Ley de Transparencia a las normativas de transparencia de CCAA y entidades locales como los ayuntamientos.
También realiza una evaluación bastante completa del derecho de acceso a la información, algo que omitían los ITA de Transparencia Internacional hasta este año 2017, en el que sí han creado una nueva área de indicadores relativos a ese derecho.
Primer uso: El ranking de transparencia del CTBG
El CTBG ha publicado recientemente el primer Ránking oficial de transparencia, que utiliza MESTA para evaluar las instituciones más representativas de España: los órganos constitucionales y los organismos reguladores.
En él se aprecian bien los dos niveles de análisis de MESTA (obligatorio y voluntario): Según el índice de cumplimiento obligatorio, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder judicial (CGPJ) son los organismos más transparentes en cuanto a cumplimiento estricto de la ley. El Consejo Económico y Social, por contra, está en la cola de los suspensos. En cuanto a cumplimiento voluntario (es decir, los organismos que tienen mayor calidad de transparencia), el CGPJ está de nuevo en cabeza. Los más opacos: El Consejo de Estado y la Comisión Nacional del Mercado de Valores.
