Estamos acostumbrados a repetir aquello que conocemos, que hemos visto y que sabemos que funciona. Innovar supone asumir ciertos riesgos y vencer las resistencias al cambio.
Antonio Sánchez Zaplana, una de las primeras personas en hacer una compra pública innovadora, apasionado de la tecnología y experto en IA y big data, responsable de innovación y tecnología de Aguas de Alicante.
¿Qué retos hay que afrontar para que la contratación pública impulse la innovación en las AAPP?
Antonio reconoce que no es fácil, a pesar de que la adquisición de innovación siempre ha estado presente en las distintas Leyes de contratación. La dificultad principal se encuentra en vencer las resistencias al cambio. La clave reside en primer lugar en tener la voluntad de asumir ciertos riesgos que no estamos acostumbrados a asumir. Y tiene todo el sentido del mundo tomar estos riesgos, porque la compra pública de innovación, si se hace bien (siguiendo todos los pasos necesarios), es muy enriquecedora para el conjunto de la organización.
La Compra Pública de Innovación (CPI) está orientada a potenciar el desarrollo de nuevos mercados innovadores desde el lado de la demanda, a través del instrumento de la contratación pública con los objetivos de:
- Mejora de los servicios públicos mediante la incorporación de innovaciones.
- El fomento de la innovación empresarial.
- El impulso a la internacionalización de la innovación empleando el mercado público local como cliente de lanzamiento o referencia.
En todo proceso de compra de innovación, lo primero es dirigir la mirada hacia adentro de la organización para identificar cuáles son los retos y objetivos.
Una vez sabemos dónde queremos llegar, podemos hacer uso de ese magnífico y nuevo instrumento que nos brinda la LCSP como es la consulta preliminar del mercado.
Esta nos permite conocer las capacidades del mercado de una manera transparente y abierta, dónde todo el mundo puede participar, aportar y beneficiarse del conocimiento generado. Ello permite al mercado conocerse mejor a sí mismo, y facilita también la participación de las pymes por ser un procedimiento relativamente sencillo y ligero.
Lo que se busca en una consulta al mercado es precisamente poder saber:
- Cuál es el estado de madurez del mercado.
- Cómo deberían ser los criterios de solvencia que se pueden exigir.
- Cómo deberían ser los criterios de adjudicación.
- Cuál debería ser el importe del contrato.
Una vez realizada la consulta, pasamos al proceso de la compra. Para el caso de la compra pública de innovación existen tres modalidades:
- La compra pública precomercial (excluido de la Ley de contratos, le corresponde un procedimiento negociado excluido) es una forma de inversión en I+D en el que las partes comparten los riesgos y beneficios, aunque no permite la compra directa de los resultados.
- La compra pública de tecnología innovadora, consiste en la compra por parte de la administración de un bien o servicio que aún no existe, pero que puede desarrollarse en un período de tiempo razonable (plasmando en los pliegos aquellas condiciones técnicas claves identificadas previamente en la consulta al mercado).
- Finalmente la asociación para la innovación es una novedad de la LCSP, que en cierto modo junta las dos anteriores modalidades sumando las ventajas de ambas. Es una fórmula que ha resultado muy interesante en su caso.
Resumiendo: El reto principal es vencer esa actitud tan extendida y arraigada: "No te líes y haz lo que siempre se ha hecho".
¿Cómo es la gestión de la innovación a través de la compra pública?
En opinión de Antonio, lo primero y más importante, cuando se decide emprender un proceso de compra innovadora, es crear un grupo motor de aprendizaje multidisciplinar. Donde participen todas las partes implicadas (diversas áreas técnicas, de contratación, de control) para compartir el ritmo del ciclo de aprendizaje continuo y adquirir al mismo tiempo el grado de madurez requerido. De lo contrario es cuando pueden surgir problemas porque los proyectos no estaban en el plan, se desconoce los nuevos pliegos o no se entienden los criterios, etc.
Si no tenemos claro por dónde empezar, existen un montón de opciones para formarse y asesorarse respecto a todo el proceso administrativo y sus implicaciones.
El tercer paso sería realizar una consulta preliminar del mercado para recabar información clave respecto al reto que enfrentamos. Los agentes del mercado proponen soluciones bien sea en forma de entrevistas transparentes, en documentación (confidencial o pública) y todo ello siguiendo el procedimiento establecido en la LCSP que implica la publicación de la consulta en la plataforma de contratación pública como punto de partida y finalmente la publicación del informe de conclusiones resultante de dicha consulta también para el conocimiento de toda persona interesada.
Cuenta Antonio, que, en su caso, plantearon el reto que querían resolver a organizaciones investigadoras para conocer qué podían ofrecer al respecto (emulando la función de la consulta preliminar del mercado) y ello les permitió acabar publicando una Guía de compra pública de innovación en economía circular.
Llegados a este punto, empieza el proceso administrativo de compra pública de innovación y por lo tanto la elección del procedimiento de contratación, donde habrá que tomar en cuenta el estado de madurez del mercado y redactar los pliegos y condiciones acordes a todo ello. Todo detalle cuenta en esta fase, porque podemos perder oportunidades de innovación en cuestiones muy básicas.
La definición por ejemplo del objeto del contrato puede influir enormemente en quién se presenta a un concurso y quien decide arriesgarse.
Si redacto los pliegos con el mismo objeto de los últimos 20 años, tendré como resultado probable que se presenten las mismas ofertas de siempre.
Luego además de redactar el objeto del contrato para que llame la atención de nuevos actores y permita atraer nuevas ideas, también disponemos de la definición de los criterios de adjudicación, más allá de la fórmula económica, que nos permiten equilibrar la innovación de las propuestas (mediante mediciones objetivas y subjetivas). Existe también todo un mundo y oportunidades en las condiciones respecto a la propiedad intelectual.
En resumen: Si no sabes, lo primero es formarse y luego acabar de aprender haciendo.
Cabe destacar la importancia del aprendizaje organizativo que se genera en todo este proceso más allá del aprendizaje formal y técnico, lo cual supone claras oportunidades de innovación pero también dificultades.
¿Qué complicaciones y ventajas supone este aprendizaje organizativo interno que supone la compra innovadora?
Lo primero es darse cuenta de que toda innovación, todo aprendizaje organizativo repercute en una mejora para el conjunto de la organización y se traduce en una mejora directa de los servicios públicos que recibe la ciudadanía.
Es interesante observar también, en opinión de Antonio, como se gana seguridad con el aprendizaje y experiencia que se va adquiriendo y todo ello permite ganar mucho criterio crítico para identificar costes de oportunidad. Generando una cierta cultura de la innovación que permite detectar mejor oportunidades y retos.
Resulta muy enriquecedor darse cuenta de este crecimiento conjunto de la organización con la adquisición de criterios de innovación.
¿Y lo difícil?
Para lanzarse a esta aventura tienen que darse dos condiciones:
- Un liderazgo claro (de arriba abajo)
- Y sumarle la innovación de abajo arriba, del conocimiento de la gestión del día a día.
Cuando el conjunto de la organización toma conciencia del interés compartido de todos los compañeros de mejorar el servicio que se presta, luego todo fluye para concretar y desarrollar esa estrategia compartida.
Existe la concepción errónea que las AAPP no deberían asumir riesgos, cuando para obtener resultados distintos hay que probar opciones distintas y ello conlleva necesariamente algunos riesgos. No hay que tener miedo.
Un buen ejemplo lo tenemos en la inversión en I+D realizada con fondos públicos para la tecnología del ARNm sin la cual hoy día no existirían las vacunas para el Covid-19 que tenemos.
Hablando de innovaciones... ¿Por dónde habría que empezar utilizar la IA en la contratación?
En todas estas cuestiones es importante aislarse del ruido y del marketing para señalar en que aspectos las innovaciones aportan valor real y dónde están los límites.
La primera pregunta que debemos plantearnos es qué supone y dónde tiene sentido emplear la IA respecto a la contratación pública ¿En la redacción de pliegos? ¿En los concursos? ¿En el seguimiento de ejecución de los contratos?, y ¿Para qué?
Para responder a todas esas preguntas hay que centrarse en cuáles son nuestras necesidades y carencias y ver dónde realmente la IA puede aportar valor real y con qué condiciones.
La introducción de innovaciones como la IA no debe aplicarse si no supone una mejora efectiva en la prestación del servicio. Tampoco si no cumplen suficientes garantías. Uno de los ámbitos en los que la IA ha avanzado más es el del procesamiento del lenguaje natural que tiene un uso extendido en ámbitos dónde el fallo es admisible (pedir indicaciones para una dirección, entretenimiento) pero en otros usos puede no serlo.
En definitiva en opinión de Antonio, la IA se puede utilizar aunque considera que estamos lejos de poder ver según qué aplicaciones de uso, por las implicaciones del ámbito de la contratación pública. Existen sin embargo algunas experiencias de IA avanzadas en EEUU aplicada a procedimientos legales muy acotados (cierto tipo de procesos de divorcio con acuerdo de las partes, para la redacción de acuerdos de confidencialidad con fórmulas estándares). Imaginar la aplicación de la IA, en las condiciones actuales, a la redacción de pliegos por ejemplo es saltarse demasiados pasos previos.
Hay muchos aspectos de la contratación pública (la estructura de los pliegos, los criterios usados en la elección de los CPV, la diversidad y cantidad de palabras clave utilizadas dificultan establecer estándares que puedan luego aplicarse en una lógica de procesamiento por IA.
También cabe mencionar aquí los choques entre las capacidades tecnológicas y las obligaciones legales que luego se aplican para limitar su uso, como podemos ver en la prohibición en Francia de la detección automática de palabras clave para obtener sentencias favorables del Tribunal Constitucional Francés por ejemplo o los problemas relacionados con los sesgos que los algoritmos pueden incorporar.
Según Antonio, la aplicación de la IA si puede en cambio aportar valor, ser realizable a corto plazo y ser útil en otros aspectos de la contratación pública como ayudar en el proceso de toma de decisiones de la adjudicación de contratos o incluso una vez adjudicados en el seguimiento de la ejecución y del ciclo de vida de los contratos
En este sentido, existen otras herramientas intermedias como los robots de procesamiento de información (RPA) que pueden ayudar a aligerar procesos administrativos encargándose de realizar muchas tareas repetitivas por ejemplo.
¿Cómo imaginas las AAPP en un futuro dónde la contratación estuviera asistida por IA?
Antonio lo tiene claro. El futuro son unas AAPP más humanas que nunca. Por qué dejaremos de hacer aquello que la tecnología puede hacer mejor que nosotros para centrarnos en el trato personal, el cuidado de las personas, escuchar y relacionarnos con mayor calidad humana al descargarnos de todas aquellas "otras" tareas.
Y en opinión de Antonio, contrariamente a lo que se pregona, ello no va a suponer una menor necesidad de personal en las AAPP, al contrario, vamos a necesitar más. Aunque un requisito imprescindible presente y futuro es la formación continua para la necesaria y constante actualización del conocimiento de todos los servidores públicos, de todos los profesionales.
Concluye Antonio al respecto que no deberíamos tampoco dejar todo el peso del desarrollo de la implementación de la IA en manos del sector privado. Debemos conjugar la colaboración público-privada aportando el conocimiento de las necesidades que tenemos y aprovechar las mejoras que puedan brindar las tecnologías e innovaciones de otros, para mejorar resultados y mejorar ambos servicios.
Subraya también, para terminar, la importancia de recuperar la dimensión más humana en las AAPP:
Es fundamental recuperar, superada la fase aguda de la pandemia, las interacciones cara a cara en encuentros y contextos informales donde la empatía y "una tapas" permite que surjan las mejores ideas e innovaciones.
