Las elecciones generales son un momento de hacer balance sobre la acción del Gobierno y de la Administración Pública que ha dirigido. En la parte que nos corresponde, queremos contribuir haciendo lo mismo que hicimos con las CCAA, los municipios y las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares: una revisión de la contratación en el periodo que se cierra. En este trabajo hemos querido hacer un análisis de qué y cómo se ha contratado en una legislatura que empezó poco antes del COVID y acaba ahora. Además, es una estupenda oportunidad para entender el funcionamiento de la AGE como actor público, y tener más pistas acerca de por qué compran las administraciones públicas de la manera que lo hacen. Para ello vamos a revisar la acción de los ministerios y, además, la influencia del tipo de contratante en su acción de compra pública.
La contratación de los ministerios: la compra pública anclada en las políticas regalianas
Lo primero que hay que señalar es que esta legislatura ha tenido un gobierno muy amplio con dos claros protagonistas políticos: el PSOE y Unidas Podemos Una de las cosas que nos planteamos es ver qué peso han tenido los ministerios en la compra pública y si hay alguna relación entre la familia política del ministro o ministra y el gasto realizado en forma de compra pública.
El volumen de contratación es bastante llamativo: los cuatro ministerios con menos número de contratos son de Unidas Podemos. Por otro lado, los ministerios más importantes son ministerios de políticas consolidadas del Estado: Defensa, Fomento y Hacienda, quedando de las políticas “regalianas tradicionales” (es decir, las propias del ejercicio de la soberanía del Estado) como las que más contratos realizan. Lo que rompe un poco esta identidad son políticas que si bien son de este núcleo duro, como Interior y Justicia, parte de las competencias se ejercen de manera descentralizada.
En términos de gasto hay diferencias importantes respecto al volumen de contratación. Por un lado Igualdad y Derechos Sociales suben un poco su peso económico en la contratación. Por el otro, las distancias de los tres primeros y el resto es aún más grande, mostrando el peso que tienen en la acción pública los aspectos más tradicionales de la acción estatal. Aquí conviene señalar que una parte muy importante de los contratos asignados al Ministerio de Hacienda corresponde a contratos derivados de los Acuerdos Marco de la Dirección General de Racionalización que no han requerido segunda licitación y que se le asigna, aunque la compra final corresponda a otro órgano.
Todo esto se entiende más cuando vemos la distribución de contratantes asignados a cada Ministerio. En términos generales, los ministerios que tienen más contratos y mayor presupuesto en la medida en la que hay órganos instrumentales con líneas de acción específicas como las empresas públicas, organismos autónomos y fuerzas armadas. Los ministerios con menos gasto y contratos tienen un mayor peso de la contratación de los órganos centrales del ministerio. Esto se debe a que, en primer lugar, los medios propios posiblemente sean suficientes para realizar gran parte de su actividad y, por otro, a que sus necesidades son comunes y se pueden cubrir bien con los Acuerdos Marco de racionalización.
¿Cuándo se ha comprado? El mito de comprar el año de las elecciones
Otro tema que queríamos comprobar era si el gobierno ha aumentado el gasto en contratación el último año o bien para influir en la campaña, o bien para comprometer contratos antes de perder el gobierno.
Esta legislatura ha estado marcada claramente por la crisis del COVID 19, y eso ha tenido un impacto enorme en la contratación. Más que ir al conjunto de la administración, podemos apreciar que el impacto de la crisis ha tenido reflejos diferenciados en cada ministerio. Por ejemplo, encontramos que Inmigración y Seguridad Social, que llevó el arranque del Ingreso Mínimo Vital o Sanidad tuvieron una primera mitad muy activa por razones evidentes. A partir de 2021 los ministerios que han tenido menor actividad compensan con un 2021 y 2022 especialmente muy activo en términos de contratación. Esto hace que, en 2023 no superemos en casi ningún caso el 25% (que sería lo que indicaría una mayor contratación) que otros años. Aunque la segunda mitad del año es importante en términos de contratación, posiblemente en los ministerios que tuvieron menos peso en 2020 no superemos el 30% de la contratación, lo que parece bastante aproximado a lo que sería un reparto “natural” en el tiempo.
¿Qué se compra en la AGE?
En términos de lo que se compra en cada ministerio, podemos observar que las obras son casi anecdóticas salvo en el caso de Transportes, lo que parece evidente. A partir de ahí, podemos ver que hay una división entre contratos de suministros y contratos de servicios.
Esta distribución que parece un poco aleatoria, tiene más sentido si revisamos cómo se diferencia la contratación de cada tipo de contratante: los ministerios tienen una mayor contratación de suministros, mientras que los entes instrumentales y empresas públicas tienen un mayor peso de servicios. Por ello, los ministerios que tienen menos entes instrumentales están más expuestos a la contratación de suministros, mientras que en la medida en la que genera entes instrumentales para funciones específicas, no solo contrata más, sino que se hace más en términos de servicio como mecanismos de apoyo o ejecución de los contratos públicos.
¿Cómo se compra en la AGE? La racionalización y la especificidad como extremos del modelo.
La manera de contratar sigue un poco el mismo esquema. Encontramos que los ministerios que tienen actividades de contratación muy específicas, como es el caso de Interior o Ciencia e Innovación. Es llamativo el poco uso del procedimiento simplificado, que puede deberse a los importes, aunque posiblemente estén muy condicionados por el peso de los servicios y la conocida preferencia por mecanismos de valoración que diferentes a la fórmula, que limita su aplicación.
Esta línea es la que se puede observar a partir de la estructura organizativa de los contratantes. Los ministerios se acogen a los suministros y a la fórmula del acuerdo marco. Los OOAA tienen la necesidad de recurrir a servicios más a menudo mediante el abierto y el simplificado. Las empresas públicas parecen preferir, quizá por importe, quizá por las necesidades de compra, mucho más por el contrato abierto que por el simplificado. Destaca, por otro lado, el uso de esta fórmula por parte de las FFAA. Esto puede indicar que hay margen de simplificación de la compra en áreas donde la profesionalización del personal no ha alcanzado los niveles que ha logrado el Ministerio de Defensa.
Ahorro y competencia en la AGE
En términos de competencia y ahorro no encontramos diferencias muy grandes en general con el conjunto de las otras administraciones: unas 3 ofertas y en torno al 10 o 13% de bajas. Existen, si miramos con detalle tres bloques:
- Hay un grupo con poca competencia y ahorro, en el que están Defensa o Industria. Esto puede llevar a equívoco porque estos dos utilizan la fórmula del acuerdo marco, lo que, como indicamos en su momento, hace que tanto el ahorro como la selección de competencia se haga en la primera parte de la licitación, que no computamos en el estudio.
- La “clase media” en la que las ofertas estan entre los 3 y 3,5 ofertas por contrato con cerca de un 14% de baja, muy similar al resto de entidades.
- Los que tienen más competencia y ahorro con en torno a 4 ofertas (salvo en el caso de Consumo y Derechos Sociales) y bajas superiores al 14%. Son ministerios con menos contratos, y por lo tanto más volátiles y dados a extremos. La excepción más notable es la Seguridad Social.
Aquí el uso del acuerdo marco hace que los ministerios y FFAA tengan un menor ahorro en términos de la segunda licitación.
Conclusiones: es la estructura lo que condiciona la compra
En términos generales podemos decir que la contratación pública de la AGE no es realmente muy diferente a la de otras entidades en los planos de ahorro y competencia. Sin embargo, sí que hay diferencia en las necesidades de contratación y la manera de realizarla.
En primer lugar, podría parecer que los ministerios de Unidas Podemos tienen menor peso en la contratación. Esto se puede explicar tanto por la naturaleza de ministerios con un contenido de menos acción directa plasmada y más aspectos de regulación o acción legislativa. Los ministerios de políticas más “duras” de Estado siguen siendo los más importantes, especialmente en aquellos ámbitos en los que el coste es de por sí elevado o no hay competencias compartidas con las CCAA y entes locales.
La especialización funcional y la necesidad de crear entes que desarrollen políticas específicas son los que influyen realmente en el volumen y las prácticas de contratación. Por un lado, los ministerios se han adherido de manera muy efectiva a la central de contratación, algo que pueden hacer en menor medida los entes instrumentales debido a que los acuerdos de la DG de Racionalización obedecen a necesidades comunes. Por otro lado, las fórmulas de contratación de los Organismos Autónomos y Entes Instrumentales tienden a centrarse en los servicios y en los procedimientos abiertos y simplificados. Posiblemente, las empresas públicas pudieran explotar más el procedimiento simplificado para compras con importes que lo permitan, aunque sabemos que esto suele requerir una mayor profesionalización a la hora de seleccionar y elaborar fórmulas para la valoracion.
Por último señalar que la crisis del COVID-19 ha tenido un impacto diferenciado en la cronología de la contratación pública en España, lo que se traslada a un comportamiento diferenciado entre los ministerios. Con todo y con eso, no parece haber un aumento de la contratación en este último año de legislatura, tema que suele levantar susceptibilidades en la opinión pública.
Metodología
Para hacer el análisis hemos cogido todos los contratos que han tenido una fecha de cierre de recepción de ofertas entre enero de 2020 y junio de 2023 de órganos pertenecientes directa o indirectamente a la Administración General del Estado.
Se han excluido los contratos de conformación de Acuerdos Marco al carecer de una asignación económica directa. También se ha excluido del estudio económico y de bajas aquellos contratos con bajas superiores al 40% entendiendo que en la gran mayoría de los casos se informan precios unitarios y hace inviable la comparación con el resto.
Se han clasificado los organismos entre:
- Ministerios, cuando son los órganos centrales de los ministerios, Incluímos aquí también a la Policía y la Guardia Civil por complejidades en el aislamiento de determinados datos.
- Organismos Autónomos, Entes Instrumentales, agencias y demás (OOAA) son los adjudicadores con una personalidad jurídica propia, específica y con un mandato o misión definida.
- Fuerzas Armadas. Todo lo correspondiente a la parte de las Fuerzas Armadas del Ministerio de Defensa.
- Empresas Públicas.
- Otros. Organismos que no entran en ninguna de estas clasificaciones.
Foto de Katie Moum en Unsplash
