Rendición de cuentas mediante planes de actuación: análisis de iniciativas municipales

¿Cómo explican los municipios y diputaciones lo que hacen?
Populate (creadores de Gobierto) hemos comenzado a colaborar con Sergio Jimenez (de Analítica Pública) en algunas iniciativas. Después de Gobierto Contratos nos hemos embarcado en un pequeño estudio sobre iniciativas de rendición de cuentas. Puedes consultar en su blog la primera parte: Herramientas de rendición de cuentas: un marco analítico.

¿Cómo rinden cuentas las instituciones públicas en España? Echamos un vistazo a diversas iniciativas desde el punto de vista de la experiencia ciudadana: cómo una persona descubre, entiende y utiliza esta información. Spoiler: queda mucho camino por recorrer. Pero nos gusta cuestionarnos qué elementos conforman o deberían conformar un buen ejercicio de contar lo que se hace y los resultados que se obtienen.

El análisis se circunscribe a los Planes de Actuación Municipal, o planes de mandato, mecanismos de planificación y rendición de cuentas implementados en muchos municipios.

Objetivos del análisis

Con este análisis pretendemos:

  1. destacar una serie de criterios que consideramos relevantes a la hora de desplegar una iniciativa de rendición de cuentas, de forma que quién se plantee hacerlo pueda utilizarlos como base
  2. destacar una serie de buenas prácticas entre los que hemos analizado (como siempre, no están todos los que son…)

Nos hemos hecho preguntas como:

  • ¿Qué tipo de información se ofrece, en qué formatos, con qué periodicidad se actualiza?
  • ¿Cómo informan las organizaciones públicas sobre la actividad que realizan?
  • ¿Qué respuesta tienen estas iniciativas por parte de los destinatarios?
  • ¿Cómo nos enteramos los ciudadanos de los proyectos que planean y ejecutan nuestros gobernantes?
  • ¿Cual es la experiencia de informarse sobre estos temas?

El valor de explicar lo que se hace

Un caso paradigmático de micro-demandas de información son cosas con las que literalmente nos tropezamos cuando salimos de casa: Mi ayuntamiento ha abierto una zanja en mi calle. ¿Para qué es? ¿Cuánto durará la obra? ¿Cuánto cuesta? ¿En qué marco se encuentra esta iniciativa? ¿Por qué se ha elegido realizar esta obra y no otras? (dejando a un lado las tuberías que revientan…)

En ocasiones la información que se ofrece in-situ es un pequeño cartel donde se da un somero detalle sobre la misma, el contratista, y alguna fecha de inicio (ya ni siquiera de finalización…). Si se trata de obtener información sobre esta obra a través de la web municipal… buena suerte.

Los municipios y otras entidades locales ejecutan decenas de proyectos. Además de la obligación moral de informar de lo que se hace con los recursos comunitarios pensamos que existe un gran valor en transmitir con agilidad y efectividad lo que se hace.

Siempre nos acordamos de nuestras administraciones y políticos cuando algo va mal: hay muchas oportunidades para comunicar cosas que se hacen y que se acuerden de nosotros no solo en momentos negativos.

Los presupuestos abiertos son una dimensión de la rendición de cuentas que se ha desarrollado en los últimos años, pero todavía distan de poder responder a determinado tipo de preguntas.

Si hiciésemos un mapa de cómo los ciudadanos nos interesamos por, recibimos y consumimos este tipo de información (ya sea de forma activa o pasiva) algunas intuiciones iniciales podrían ser:

  • el huevo o la gallina: no hay interés ciudadano, no se publica demasiada información; no se publica demasiada información, no hay interés
  • hay una desconexión entre la información política y la gestión (las propuestas electorales y el día a día)
  • a los ciudadanos les importan más sus problemas más cercanos y urgentes (trámites, necesidades puntuales) que otros temas más amplios y “lentos” (gestión, planificación)

Veamos si son ciertas.

(para otro episodio dejamos la conexión -o desconexión- entre las promesas políticas en periodo electoral y los planes de mandato que luego se desarrollan)

Cómo explicar lo que se hace

Para realizar nuestro análisis hemos seleccionado una serie de criterios con los que observar las iniciativas de rendición de cuentas y los hemos aplicado sobre una serie de casos.

Los criterios se han seleccionado desde el punto de vista de la experiencia de usuario: cómo se descubre la información, qué forma tiene, cómo se adapta a las circunstancias del receptor … - y son los siguientes:

Descubrimiento Cómo de fácil es conocer que existe esta información y acceder a ella.
Tipo de publicación en qué formato está publicada la información y cómo condiciona su consumo.
Estructura de la información cómo se estructura la información sobre lo que se hace
Indicadores ¿se han definido objetivos e indicadores que midan la calidad de los proyectos descritos?
Progreso ¿se ofrecen actualizaciones sobre el progreso en la ejecución de los proyectos descritos?
Navegación cómo se explora la información.
Facilidad facilidad general en el descubrimiento, exploración y obtención de información.
Comprensión ¿es comprensible lo que se cuenta para un ciudadano medio?
Suscripción ¿se ofrecen mecanismos para realizar un seguimiento de esta información de forma automática?
Participación ¿se ofrecen mecanismos para opinar sobre las prioridades y proyectos que se han decidido afrontar?

Lo que hemos observado

¿Cómo están ejecutando su rendición de cuentas distintas organizaciones en base a estos criterios y fijándonos en los planes de actuación? Estás con algunas conclusiones:

  1. No hay un estándar: si bien
  2. Seguimiento Gran variedad de la forma de realizar rendición de cuentas

Descubrimiento

Las formas en las que las organizaciones proporcionan acceso a los planes de mandato es muy variable. Las más habituales:

  • Enlace de primer nivel en el menú de navegación global: presencia en el menú de navegación global. En este tipo de webs estos menús suelen ser desplegables dada la cantidad de elementos a mostrar. El Plan está a un click de distancia en cualquier página.
  • Destacado de la home: En varios ayuntamientos se coloca un destacado en algún lugar de la página principal. Estos destacados están mezclados con muchos otros, y en una posición avanzada en la página, por lo que su localización no es sencilla. En general, no recomendamos esta forma de ofrecer acceso a contenidos por los problemas de usabilidad que implica.
  • Enlace en menú de navegación, segundo nivel o más: colocación en un menú en una página interior. Esto significa que habrá que hacer al menos dos clicks para acceder al contenido.

Dónde colocamos el enlace al Plan da ya una señal del compromiso que la organización tiene con la rendición de cuentas, y refleja la importancia que se le da.

Existe otro factor clave, el del coste de oportunidad: un ayuntamiento es una organización compleja por lo que hay que contar muchas cosas, así que hay que priorizar la posición que le damos a cada elemento y muchas veces otros elementos “ganan”. Si al Plan de Mandato no se le está dando seguimiento, es normal que vaya perdiendo prioridad, para no promocionar algo que debería estar actualizado pero que no lo está.

También es cierto que la información sobre planes de actuación no es la única forma en la que se pueden rendir cuentas (aunque si una muy apropiada por el tipo de información y estructura).

Tipo de publicación

Los tipos de publicación más comunes son:

  • Web: Publicación estática del plan en el gestor de contenidos.
  • Herramienta: Herramienta específica para la publicación del plan, normalmente acompañada por el nivel de progreso, indicadores, u otros datos asociados a los proyectos.
  • PDF: Algunas organizaciones solo publican un PDF con el contenido del plan, o publican un PDF que complementa. En los casos en los que el plan solo está disponible en PDF, consideramos que es un mecanismo insuficiente ya que todo lo relacionado con el seguimiento se complica, y un plan sin seguimiento es incompleto. Si el plan está solo en PDF, y el seguimiento se realiza por otro lado (caso que no hemos visto) tampoco lo consideraríamos apropiado.
  • Mezcla: en muchas ocasiones se combinan algunos de estos elementos.

El tipo de publicación también vendrá condicionado por la forma en la que el plan se gestione internamente, y si se usa algún tipo de herramienta o se hace “a mano”.

Estructura de la información

Cuando se trata de planes de actuación la estructura de la información es similar: un árbol jerárquico con varios niveles (Ejes, Objetivos, Prioridades, Líneas de Actuación…), y proyectos o actuaciones en el último, que son los que contienen el detalle de lo que se va a realizar.

Esta estructura permite entender de un vistazo cuales son las prioridades, y poder ir profundizando hasta ver las iniciativas concretas que se acometen. Distintas formas de diseñar pueden hacer más fácil o difícil esta exploración: el objetivo debería ser 1) facilitar la exploración y 2) permitir la profundización.

Hemos visto algunos planes en los que se desarrolla de forma muy textual cada uno de los niveles, dificultando el tener una foto general de conjunto. Al mismo tiempo, el ofrecer la información solo en PDF también puede provocar que la exploración sea menos ágil.

Indicadores

La rendición de cuentas trata de contar como se está haciendo lo que se ha propuesto hacer. De modo que la publicación del plan es una parte, pero incompleta si no se da información sobre la ejecución de los proyectos. Relacionado también con la gestión de la calidad, en ocasiones (aunque menos de las deseadas) se publican indicadores sobre el cumplimiento de las iniciativas planteadas.

Los indicadores tienen dos objetivos: hacer una medición sobre la marcha de una iniciativa y plantearse un objetivo a alcanzar.

Son muy pocos los ayuntamientos que publican indicadores, y debería ser una buena práctica a implantar. Obviamente el publicar o no los indicadores es lo de menos, y el cambio más complejo y costoso reside en implantar los procesos necesarios para la definición y el seguimiento de los indicadores.

Progreso

Relacionado con los indicadores, otro dato clave es el índice de progreso de una iniciativa determinada. En los casos en los que se ofrece, se va agregando el progreso desde el nivel de proyecto a niveles superiores, para ir ofreciendo un índice de progreso de cada uno de los niveles y finalmente del conjunto del plan. De esta forma se obtiene un porcentaje total de progreso.

Esta herramienta es útil para poder ver qué proyectos van en hora, cuáles retrasados, analizar retrasos por áreas, etc.

Sin embargo, son pocos los ayuntamientos que publican esta métrica. No sabemos si porque no la registran o porque prefieren no compartirla publicamente.

Las dos formas esenciales de navegar un plan son en forma de árbol o lineal. En un entorno web, y teniendo en cuenta que un ciudadano medio probablemente no vaya a consumir el plan en su totalidad de principio a fin, recomendamos facilitar la exploración en modo árbol, como hacen gran número de los municipios analizados.

En casi todos los casos y siguiendo la estructura de árbol, se ofrecen algunos elementos básicos que facilitan la exploración y el consumo del contenido:

  • Página principal donde obtener una foto de conjunto, y permite entender qué hay dentro del plan
  • Sub páginas para ir profundizando en los temas, llegando a ver proyectos. La forma en la que se navega el interior de un plan es muy variable, así como las fichas y la cantidad de información ofrecida sobre cada proyecto o iniciativa.

En muchos casos un mismo proyecto puede pertenecer a distintos planes (el plan de mandato, un plan estratégico de movilidad, etc.) pero raramente se ofrece esta información o se permite navegar de forma transversal los planes.

Comprensión

Una vez que se ha dado acceso y permitido explorar el contenido, llega el momento de procesar y comprender la información. Un factor clave en este punto es el tipo de lenguaje utilizado. La administración pública, con la inercia de lo legal, a veces tiende a explicar las cosas de forma excesivamente técnica. Aunque la voluntad de cualquiera es hacerse entender, salirse de esta inercia no es sencillo, y es algo que se puede observar en diversos planes.

Se utilizan títulos largos y complejos, y explicaciones demasiado técnicas. En muchas ocasiones hay oportunidad para reescribir lo técnico de una forma más directa.

Como nota positiva, hay muchos municipios que utilizan conceptos directos y lenguaje sencillo, con una explicación concisa pero suficiente de la materia en cuestión.

Suscripción

Cuando hablamos de planes de mandato que, en teoría, se actualizan para reflejar el progreso realizado, sería interesante poder seguir esta información de forma automática. Pero es una funcionalidad que no hemos encontrado en ninguna herramienta.

En Gobierto pensamos que hay muchas oportunidades para comunicar de forma proactiva este y otros tipos de información. Esperemos contribuir a poner alguna en marcha pronto.

Participación

La participación ciudadana, como tema transversal, también toca a los planes de mandato, a dos niveles:

  1. En la creación: en determinadas regiones es habitual que parte del plan se cree a partir de propuestas ciudadanas o con el feedback directo de los vecinos. Hoy en día estos procesos casi siempre tienen una base o reflejo digital, por lo que se puede seguir cuales han sido las aportaciones ciudadanas y ver como han contribuido al plan.
  2. En el Seguimiento: aquellos municipios con herramientas para la gestión del plan ofrecen a veces pequeños mecanismos de participación para que un vecino pueda declarar su opinión sobre un proyecto o dejar un comentario. Si bien compartimos el espíritu de estas iniciativas, el resultado final suele ser pobre por los bajos o nulos niveles de interacción (lo que denota otros problemas respecto al descubrimiento, consumo…).

Esperamos que este análisis general sobre los que consideramos elementos clave para ofrecer una buena experiencia de usuario en el consumo de los planes contribuya a mejorar estas iniciativas.

En Gobierto: Planificación y Rendición de Cuentas: el caso de Esplugues de Llobregat

Más sobre: gobierno_abierto ·
Gobierto en tu buzón
Recursos sobre gobierno abierto y noticias sobre Gobierto y nuestros proyectos.